爱华网一、新农村建设的初步成效
“十五”时期，党中央、国务院和省委、省政府高度重视“三农”问题，把解决“三农”问题作为全部工作的重中之重，采取一系列重大政策措施，加大对“三农”的投资力度，有效地推进农业发展、农民增收和农村面貌的改善，使农村经济社会呈现良好的发展态势，社会主义新农村建设取得初步成效。
1、全面免征农业税，结束“皇粮国税”的历史
从2000年开始到2003年，吉林省主要以“减轻、规范、稳定”为目标，：正税清费、治理三乱、取消“三提五统”，将农民应缴纳的税费规范为农业税和农业税附加，全省农民负担由改前的17．88亿元减少到12．77亿元，减幅为28．6％。从2004年开始到现在，全面免征农业税，继续免征除烟叶外的农业特产税，结束了农民种田缴纳“皇粮国税”历史。据统计，全省免征农业税14．78亿元，取消农业特产税1．86亿元，两项合计16．64亿元，全省农民人均减负130元，实现了全省农民合同内的“零负担”。
2、采取多种政策措施，努力增加农民收入
近几年，国家出台了水稻最低收购价格政策，深化粮食流通体制改革，放开玉米市场价格，促进了农民增产增收；在减免农业税和除烟叶外的农业特产税的基础上，推行种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴三项政策，大幅增加农民的转移性收入。从2004年起，全省每年安排粮食直补资金达18．5亿元。同时，我省还积极实施农机具购置补贴政策，按照公开、公平、公正原则确定补贴对象，使项目资金发挥了最大效益。在多种政策合力下，农民收入大幅度增长。2004年全省农民人均收入增长18．6％，创造了农民当年增收额的历史最高水平。2005年在高基数上又增长8．8％，农民增收出现少有的好态势。
3、加大农业资金投入，促进农业综合生产能力的提高
从2004年开始，省政府每年安排2500万元资金，对生物防螟、农田灭鼠、测土施肥三项农业增产技术给予补贴，一批有利于农业和农村发展的重大关键技术成果得到运用，培育和推广了大批农作物新品种，使全省玉米、水稻、大豆等主要农作物的良种覆盖率达到98％以上，粮食超高产栽培技术也取得了重大突破，为大幅度提高单产提供了有效的技术途径,2004年全省粮食产量达到502亿斤，2005年达到516亿斤，以占全国1／60的劳动力、1／5的耕地，生产出占全国1／18的粮食，提供了占全国1／10的商品粮、1／20的国家专储粮和1／2的出口粮食，为保证国家粮食安全做出了重大贡献。
4、加大农村基础设施建设投入，改善农民生产生活环境
5年来，积极争取国家农村基础设施建设方面的专项资金。在农村公路建设方面，通过实施“村村通”32程，全省改造县乡和农村公路3．5万多公里，使98．5％的乡镇和65．5％的行政村通上公路；在水利方面，以防洪和抗旱为重点，重点建设了江河治理、大型水利枢纽、病险水库除险加固、城市防洪、国际界河治理、大型灌区续建配套节水改造、水土流失治理和人畜饮水等项目；在农牧业方面，以提高农业综合生产能力为重点，组织实施了四平、松原、长春、通化、白城5个国家级大型商品粮基地的新建和续建项目，建设了优质粮食产业工程、植保工程、动物防疫体系建设工程、现代农业示范工程和牧草种子基地等项目；在林业方面，以资源保护和改善生态环境为重点，组织实施了天然林保护、退耕还林(草)和“三北”四期等工程。这些项目的建设，使省内主要江河重点河段达到20-50年一遇标准，县以上城市段防洪堤防工程达到了50年一遇的标准；农田有效灌溉面积达到2420．6万亩；农机总动力达到1471．3万千瓦；森林覆盖率达到42．5％。
5、加大农村义务教育投入力度，推动农村教育事业发展
各级财政加大了对农村义务教育的投入力度。建立和完善了农村中小学教师工资保障机制和公用经费保障机制，农村寄宿制学校建设工程、危房改造工程稳步推进，农村中小学D类危房改造初见成效；大幅度提高了农村中小学公用经费标准，有效地改善了农村办学条件；大力实施农村中小学远程教育工程，仅2005年就安排资金1706万元；对全省农村义务教育阶段家庭贫困学生和城市低保户家庭学生实施“两免一补”政策(即免费提供教科书、免收杂费、补助寄宿生生活费)，使吉林省8个国家扶贫开发重点县的贫困家庭和农村特困家庭以及城市低保户家庭的学生享受到“两免一补”政策好处。
6、积极实施阳光培训工程，促进农村劳动力转移就业
全省各级财政千方百计筹措专项资金，实施阳光培训工程，按照“培训、就业、服务”一体化的劳动力职业技能培训办法，有计划、分批次、分类别、大规模地培训农民，进一步拓宽了农民就业转移渠道，提高了农民非农收入水平。去年，全省农村剩余劳动力转移人数310万人，比2000年增加250多万人。阳光工程帮助农民顺利实现由“苦力型”向“技能型”和“智能型”转变，形成了“市场+订单+培训+就业”的运行模式，农民务工收入大幅度增加，去年全省劳务收入达到107亿元。
7、支持农村社会保障体系建设，精心编织农村社会安全网
“十五”期间，全省初步建立了科学规范的农村救灾、救济、救助制度。开展“冬衣暖人心”活动，建立城市支持农村的对口帮扶制度。落实农村“五保”户供养条例，提高了农村“五保”户供养标准和农村特困群众生活补助标准，有效地改善了“五保户”对象和特困群众的基本生活水平。2003年，9个试点县(市)参加新型合作医疗的人员达214．5万人，直接受益农民达44．6万人，有效解决了农民看病难、看病贵等问题。全面开展计划生育优生服务工程和优质服务“万里行”活动，以及城乡协调开展“五关爱”活动，进一步改善各级计生服务基础设施条件。2005年末全省总人口可控制在2715万人以内。
二、新农村建设面临的重点与难点
全省“三农”工作取得了重大进展，农业持续发展，粮食连年丰收，农民收入持续快速增长，农村面貌得到较大改善，农村经济社会发展出现少有的好势头。但是，必须清醒的看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足，基础脆弱。集中表现在粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立；制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除；农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观。农村改革和发展仍然处于艰难的爬坡和攻坚阶段，社会主义新农村建设的任务还非常艰巨。
1、农业基础设施老化失修，粮食综合生产能力还比较脆弱
——是资源日益紧缺，约束因素越来越大。吉林省农业生产体现为“高投入、高产出”，也付出了高代价，虽然满足了日益增长的农产品需求，但也导致丁对水土资源的过度开发和生态环境的严重破坏。东部山区泥石流和山体滑坡等地质性自然灾害还时有发生，中部地区黑土地面源污染问题突出，西部地区土地“三化”严重，对农业生产构成潜在威胁。水资源短缺，人均水资源量只相当于全国平均水平的68％，东中两水资源分布不均，地下水位下降严重，不仅存在严重的季节性和区域性缺水问题，而且农业用水的利用效率普遍偏低，水资源平均利用效率只有40％—45％。随着工业化和城镇化进程加快以及人口增长，耕地减少和水资源紧缺的趋势不可逆转。二是基础设施薄弱，装备水平偏低。目前全省农业基础设施和物质技术装备条件仍然较差，缺少控制性的大型水利枢纽工程，为农业生产服务的中小型水利设施还不完备，水资源调配能力不强，灌溉水有效利用系数比较低，洪涝干旱灾害威胁依然严重。三是粮食生产补贴制度体系尚未全面建立，补贴的渠道还不多，补贴的范围还比较窄，补贴的水平还比较低；粮食生产的投入机制还没有建立起来，国家粮食生产基础设施建设投资比重低、增加幅度小、稳定性差；粮食产销区的利益平衡机制还没有建立起来，粮食主产区财政困难局面没有根本扭转。
2、农民增收面临诸多困难，城乡收入差距仍在扩大
一方面，农民增收的长效机制尚未建立，农民增收的形势依然严峻。一是继续靠政策补贴拉动农民增收难。财政难于在较高基础上继续投入大量资金支持农民收入大幅度增长；二是靠价格上涨拉动农民增收难。2004年由于粮食等农产品价格上涨对农民增收的贡献率达52．5％,2005年主产区粮价跌势明显，联合国粮农组织预计国际市场粮食价格也将下跌，粮食价格上涨对农民增收的拉动作用将明显下降；三是靠低成本拉动农民增收难。2004年农业生产资料价格平均上涨20％，使国家惠农政策的好处有相当一部分被抵消了。2005年化肥、种子价格继续上涨。国家施行燃油税以后，农用柴油价格将有很大幅度的上涨，水电价格也有上升的势头，农业生产成本继续增加。另一方面，城乡居民收入差距继续扩大，收入分配领域的矛盾和问题已经充分显现。据统计，2004年，全国城乡居民收入差距是3．2：1，加上各种福利差距，实际达到6：1，远远高于发达国家城乡收入1．5－2．0：1的比例。吉林省的城乡收入差距为2．8：1，幅度虽然相对比较小，但城镇居民收入的增长仍快于农村，城乡收入的差距呈扩大趋势，城乡社会矛盾仍然比较突出，势必影响到和谐社会的建设。
3、农村富余劳动力数量庞大，劳动力转移任务艰巨
我国农村富余劳动力数量庞大，农村有近5亿劳动力。据专家测算，在现有的生产力水平和生产规模条件下，农村只需1．5亿劳动力，农村剩余劳动力达3．5亿。我省现有农村劳动力670万人，实际只需要大约220万人，剩余劳动力达450万人。目前劳动力已转移306万，尚需转移的剩余劳动力还有144万。
农村劳动力素质较低，全省农村劳动力中文盲、半文盲占3．5％，小学文化程度的人占36．8％，初中文化程度的占48．9％，高中以上的只占10．8％，大专以上的仅占0．4％。而美国农民大部分是从州立农学院毕业的；法国7％以上的农民具有大专文化；德国6．7％的农民具有大学文凭；日本农民中5％是大学毕业生，高中毕业生占74．8％。吉林省农村人力资源现状远远落后于发达国家和先进省市，不能完全适应社会主义新农村建设对劳动力素质的要求。伴随着改革的逐步深化，农业生产力不断提高，农村富余劳动力的数量必然越积越多，就业形势也越来越严峻。
4、农村社会事业发展滞后，尤其义务教育比较薄弱
一是义务教育薄弱环节较多。全省农村中小学布局工作还没有完成，农村师生安全饮水问题还没有得到很好解决，还有很多农村学生因家庭经济困难而不得不辍学，不能完成义务教育的基础学业。二是农村卫生状况令人堪忧。尤其是农村饮水安全形势十分严峻，还有相当部分人饮用高氟、高砷病水等有害物质含量超标。农村卫生机构基础设施还比较落后，农村乡镇卫生院几乎名存实亡，医疗设备十分简陋，不能满足农民医疗服务需求。三是农村文化基础设施落后。县文化馆、图书馆大部分破烂不堪，乡镇大部分没有综合文化站，行政村更鲜有文化活动室；农村文化建设硬件设施不够，多数乡村没有合适的演出场地和放映电影的场所，给农村三项文化活动开展造成困难。
5、农村基础设施建设薄弱，农民居住环境不尽人意
在交通方面，全省还有10％以上的行政村不通公路，高于全国平均8％的水平，大多数行政村基本没有硬化路。在农村卫生方面，全省70％以上的公共卫生资源分配在城市。虽然加强了农村改水改厕，但仍有大量的农村人口没有饮用自来水；有80％以上的农户没有使用无害化厕所；在村容村貌方面，农村建房缺乏规划，分布无序、杂乱无章现象普遍存在；村道狭窄，没有植树余地，无法合理绿化；厕所简陋，室内无抽水马桶；生活用水自然排放，绝大多数农村根本没有生活垃圾和污水处理设施。
6、农村社会保障事业发展滞后，农民社会保障体系不健全
一是农村社会事业滞后，城乡居民享受公共服务和社会保障等方面的差距仍然存在，制约着农村的全面发展。二是新型农村合作医疗制度有待完善。全省在“十一五”期间要全面建设新型农村合作医疗制度，但是目前试点县参合率不高，少数地方群众积极参加意愿还不强，主要是农村医药市场比较混乱，药价虚高问题突出。由于药品的差价，农民得到的实际补偿可能等于零，甚至是负数。一方面经费筹资总量仍然太少，参合农民的受益程度不高，难于切实解决因病致贫的问题；另一方面，财政将增加大量支出，地方财政负担沉重、难以为继。
7、农村机构运行仍然比较困难，管理民主建设的任务繁重
一方面，基层机构运行经费比较紧张。农村税费改革后，随着乡统筹、村提留和农业税及其附加的取消，村级公益事业管理的资金来源减少。为了确保农村组织正常运转，各级财政按照以前农业税及附加实际征收数为基数，给予村镇农业税减免补助。但补助资金数额有限，尤其是困难地区，很难满足基层机构正常运转的需要，村级机构更是难以为继。另一方面，农村财务存在许多问题。农村财务长期以来受计划经济的束缚，实行家庭联产承包责任制后又一度放松了管理，村级财务管理混乱问题比较突出：少数地方农村财务收支无计划，操作无章程，财务管理不民主、不透明、不公开，或财务公开流于形式，监督缺乏活力；少数村干部以权谋私，违背民主决策程序，擅自处置集体财产等，严重败坏了党风和社会风气。此外，村镇历史债务负担沉重。我省乡村两级现有债权86亿元，债务89亿元，但是债权几乎都是死债权，化解乡村两级债权任重而道远。
三、全面推进新农村建设的对策思考
社会主义新农村建设是一项惠及亿万农民的世纪工程，是需要巨大的投资来推动、构建的社会系统工程。根据国家发改委产业研究所有关专家在江西、四川的25个村调查测算，按照一定标准要满足农村道路、安全用水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设，扣除已经建成的投资项目，全国平均每位农民需要投资1700-4900元，其中贫困地区和一般地区投资需求较大，城市近郊投资相对较低。全国大致需要投资1．3万亿到4万亿。按此标准匡算，吉林大致需要投资200亿到600亿元，平均每个行政村220万到650万元(包括农民投工投劳折算、社会各界捐款捐物、当地企业贡献和财政奖励扶持等)。
新农村建设的巨额投资从哪里来?从社会主义新农村建设的基本内容来看，大部分都属于纯公共产品或准公共产品(即界于纯公共产品与纯私人产品之间的产品)。无论哪一种公共产品，只要采取公共提供方式，其所需资金原则上只能来自政府预算资金或预算外资金。由此可见，公共财政与社会主义新农村建设具有内在的必然联系。新农村建设无疑是今后一个时期我国公共财政投入的一个重要着力点，是我国新农村建设的重要物质基础、政策手段和体制保障。
党的十六届五中全会确立的以工促农、以城带乡长效机制，为全面推进社会主义新农村建设指明了方向。“十一五”期间，吉林省新农村建设应当按照党的十六届五中全会精神和省委八届八次全会精神，以科学发展观统领全局，坚持公共财政建设方向，调整财政支出结构，加大重点领域投入，着力推进现代农业建设，着力改善农民生产生活条件，着力加强农业基础设施建设，着力发展农村社会事业，为全面推进吉林新农村建设做出应有贡献。
第一、做大财政蛋糕，提高保障能力
要以经济结构调整和提高经济效益为主线，加快推进农业农村现代化、新型工业化、新型城镇化、经济国际化和市场化进程，进一步提升发展质量和层次，增强全省经济社会综合实力，到2010年全省实现生产总值6400亿元，人均生产总值超过2800美元，年均增长12％。在经济蛋糕做大的基础上，建立经济与财政税收联动增长机制，加大依法治税力度，深入推行税收执法责任制，全面提高依法治税水平，把经济发展成果及时反映到财政增收上来。到2010年地方财政收入确保达到400亿元，年均增长14％。为增加财政对新农村建设的资金投入提供强有力的保证。
第二、调整支出结构，加大支农力度
按照现代公共财政的思路，进一步调整各级财政支出结构，在保持国家财政存量支出结构基本不变的前提下，将财政支出新增部分主要用于农村发展和建设。切实增加对农业和农村发展的投入。要紧紧围绕社会主义新农村建设的各项任务，加大工作力度，稳定、完善、强化各项行之有效的惠农支农政策。继续坚持“多予、少取、放活”的方针，尤其要在“多予”上下功夫。今年，全省财政支农资金增量要高于去年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于去年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于去年，力争“十一五”时期内，全省农业财政支出占财政总支出的比重每年提高1个百分点。
第三、发展现代农业，巩固主产区地位
优化农业和农村经济结构，转变农业增长方式，增加农民收入。严格执行基本农田保护制度，节约集约使用耕地，加强中低产田改造，推进优质粮食工程，大型商品粮生产基地建设，加大科技兴农力度，适当增加农业科技投入，促进农业科技成果转化，提高科技进步对粮食单产的贡献率，巩固吉林粮食主产区地位；要完善并加强对农民的“三补贴”政策，逐步增加对种粮农民直接补贴的规模，扩大补贴范围，提高补贴标准；增加良种补贴和农机具购置补贴资金，完善补贴方式；要积极推进“一村一品”，抓好优质农产品基地建设，逐步形成一批在国内有较大影响和竞争力的优质农产品基地，在全省形成一批各具特色，具有规模效益、品牌效应和产业集聚力的优质农业产业群；加大对龙头企业的扶持力度，大力推进农业产业化，积极发展农村二、三产业，推动农村劳动力转移；大力发展农产品精深加52,延长农业产业链，显著提高农产品加工增值水平，扩大农民就业和农民增收空间。
第四、创新投资机制，农民要发挥主导作用
建设社会主义新农村，农民应当成为主体。要积极探索建立“各级政府拨一点、涉农资金捆一点、受益群众出一点、包扶单位帮一点、社会各界捐一点、政策优惠让一点”的融资模式，不断拓宽新农村建设的投资渠道。政府要发挥公共财政的调控作用，千方百计落实——定的启动资金和补助资金，建设好水、电、路等公共基础设施，解决单家独户不好办也办不了的事情，有效激活社会各方面资金投入。同时要充分发挥政策导向和典型示范作用，引导农民自觉自愿参与新农村建设，主动投入必要的人力物力，搞好公共配套设施建设，防止产生“等、靠、要”的依赖思想。还要动员在外知名人士、热心家乡建设者、企业家等社会力量以及机关帮扶单位，踊跃为新农村建设捐献赞助和提供必要支持。
第五、改变投资方式，提高资金效益
要改变过去政府大包大揽、行政计划运作的做法，积极探索“政府出资、市场运作”的新型财政资金运作模式，更多地依法、依规采用补助、贴息、奖励、物资援助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策和激励措施，支持农村公共产品建设，把资金物资用到农民直接受益的项目上；改变过去政府资金拨付办法，在新农村示范点建设上，采取“统一扶助标准、择优选择定点、实行以奖代补、农民自主建设”的新模式，加大实物补贴的比重，引导和激励农民投资、投劳建设家园；改变过去支农资金撒胡椒面的做法，统筹安排和集约投放各类支农资金，集中有限资金分类分步投入重点项目、重点乡村、重点自然村，今年要完成30个乡镇、100个行政村新农村建设试点目标，“十一五”期间，要完成全省1／3新农村建设目标。
第六、创新政府采购，服务“三农”政策
要积极扩大政府采购规模，强化财政资金监管，帮助农民增产增收或有效减轻农民负担。对玉米、水稻、大豆良种、插秧机、收割机、条播机、畜禽疫苗、救灾化肥和基层农村医疗装备等涉及“三农”的7大财政补贴项目，以及财政用于新农村建设的大宗物资(如水泥、钢筋等)，全部实施规范的政府采购；在政府采购建设中，政府采购需要以立法的形式对侵犯农民工人身权利的企业子以禁止，或限制其进入市场，对那些为维护农民工合法权利、容纳更多的农村劳动力的中小企业，实行优惠的采购政策。使农民和农民工深切体会到政府的关怀，感受到政府采购“二次受益”的阳光雨露。
第七、发展农村金融，支持“三农”保险
在新农村建设过程中，必须重新构建农村金融体系。政府应当继续大力支持农村金融体制改革，促进城乡统一要素市场的发育。此外，“三农”保险产品尤其是农业保险产品，不是完全意义上的私人产品，也不是典型的公共产品，而是界于二者之间的“准公共产品”，其发展必须依靠政府大力支持。吉林省在全国率先开展了农业保险试点，要采取政府主导下的、政府与商业保险公司相结合的“混合经营”模式，积极支持探索和发展多种形式并存的农业保险制度。
第八、发展社会事业，提高保障水平
大力支持发展农村教育事业，重点巩固农村九年义务教育，加大农村学校危房改造力度，逐步消化乡村办学债务包袱，2006年集中解决农村义务教育薄弱环节；2007年对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生继续提供免费课本和寄宿生活补助；2008年进一步加大对农村义务教育公用经费的支持力度，使全省农村学校公用经费标准达到全国中等偏上的水平；加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，大力实施农村饮水安全工程，加大改水改厕力度，实现人畜分离，整治脏、乱、差现象；提高乡镇卫生院和行政村卫生所服务能力和服务水平，逐步扩大新型农村合作医疗试点范围，力争2008年基本实现覆盖全省的农村合作医疗制度，逐步完善农村大病医疗救助制度；加强农村文化和体育设施建设，切实加大政府投入力度，不断提高用于乡镇和村的比例，保证一定数量的转移支付资金用于乡镇和村的文化建设，省、市设立农村文化建设专项资金，确保农村重点文化建设的资金需要。要切实增加资金投入，加强农村敬老院建设，到2010年基本实现农村“五保”对象集中供养；积极探索建立农村最低生活保障制度，将家庭人均收入低于低保标准的，逐步纳入救助范围。要继续积极探索农村养老保险制度。
(作者单位：吉林省发改委)
(责任编辑：肖秋兰)
