爱华网【关键词】 小康社会 三农 生产力 城乡一体化 农民收入
【中图分类号】[S- 9] 【文献标识码】A
中国是个农业大国，“三农”的发展是评估中国经济社会发展水平的根本标准，是决定中国前途命运的关键[1]。长期以来，“三农”问题制约着我国经济健康快速发展，阻碍全面小康社会的建设速度。国家“十三五”规划中强调，农业是全面建成小康社会和实现现代化的基础。如何在新形势下抓好“三农”工作关系到“十三五”规划目标和全面小康社会的顺利实现。
一、中国“三农”发展新背景及政策新动向
��前，我国农业、农村和农民发展格局面临着重大的变化：家庭联产承包责任制背景下分散性的农业发展格局对农田基础设施的规模化建设，农业的综合治理，农业机械化和现代化产生较大的阻碍作用；市场经济条件下，分散经营的农业生产成本高，风险抵抗能力差，市场谈判能力、话语权不强，大大降低了农业的市场竞争力，不利于农户增收与农业发展；农村劳动力的快速流动，尤其是农村主要劳动力脱离农村，导致农村土地资源配置效率低下；家庭联产承包责任制背景下农业和农民发展的不利地位导致农村经济发展缓慢，与城镇化的飞速发展产生了较大的反差。在新形势下，党和国家也对“三农”发展指明了新的发展方向。
国家“十三五”规划进一步明确了“三农”改革发展的主向。
1. 坚持创新发展
与时俱进地改革农村户籍制度和土地制度；完善农村金融与农业保险制度；改革农产品价格形成机制，完善粮食等重要农产品收储制度。
2. 坚持协调发展
推动城乡公共资源均衡配置；引导文化资源向城乡基层倾斜；改革医疗卫生体制，推动医疗资源向基层、农村流动。
3. 坚持绿色发展
发布全国主体功能区规划图和农产品主产区目录；增加对农茶农主产区的转移支付力度；坚持严格的节约用地制度；加大农业面源污染防治力度。
4. 坚持开放发展
扩大两岸人员往来，深化两岸农业等领域交流合作。
5. 坚持共享发展
对于贫困地区水电开发、矿产资源开发占用集体土地的，可尝试性探索给当地居民集体股权方式进行补偿；探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。
二、全面建设小康背景下“三农”发展面临的挑战
1. 农业基础地位依然薄弱
农业基础地位薄弱表现形式是多样的。但其最主要的表现形式应该从农业生产人员重视程度，农业最基本功能以及农业生产条件与环境等方面考量。
一是农户兼业化与农业副业化倾向明显。中国社会科学院农村绿皮书指出，2013年农民工资性收入首次超过家庭经营纯收入，人均4025元，增加578元，增长16.8%，增速比2012年提高0.5个百分点。农民工资性收入对农民人均纯收入增幅的贡献率达到59%[2]。在某种程度上，农业生产只是农民的一个“兼职”而已。农业副业化趋向主要表现在农户纯收入中农业收入所占的比重在下降。据统计，2007年至2013年，我国农民家庭经营性收入占农民人均纯收入的比例依次为53.0%、51.2%、49.0%、47.9%、46.2%、44.6%、42.6%，呈现单边走低的态势。随着工业化和城镇化的发展，农村劳动力人口向城市流动数量的不断增加，这一倾向还有可能在不断强化。
二是土地流转非农化、非粮化现象严重。截至2014年底底，全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，比2013年增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%[3]。目前工商资本参与的承包地流转的比例还较低，但流转面积增速很快。与2011年比，2012年流转进入工商企业的土地面积增长了34%，2013年又比2012年增长了40%[4]。但流转土地中，非粮作物特别是经济作物对粮食作物的挤出效应明显，如安徽省固镇县全县9家流转土地在100亩以上的合作社或大户，种植的基本上都是非粮作物，涉及甜叶菊、红芋头、蔬菜、花生等；温州市鸥海区丽岙镇有耕地1.17万亩，而蔬菜基地占6000多亩，种苗花卉3000多亩，粮田所剩无几[5]。更为甚者，有些工商资本进入农业领域，本身就心术不正，目的只想拿地，等拿完了土地后不是去“种庄稼”，而是用来“种房子”。土地流转非粮化、非农化滋生了一系列新的社会问题。
三是农业生产条件较差，农业生产环境恶化。农村生态环境恶化威胁农产品质量安全。随着国家工业化和市场化的加快推进，农业生态环境在不断恶化。以农民过渡使用化肥导致土地遭受污染为例。农户采取短视和掠夺性行为和方式，过度使用化肥和农药，导致农地污染令人担忧。根据全国政协委员、农业部总经济师钱克明的统计，截至2015年，我国年化肥使用量占世界的35%，相当于美国、印度的总和；农药利用率仅35%，比发达国家低10～20个百分点。总体上看，我国农业投入品边际效益明显下降，环境容量逼近极限，资源约束进一步趋紧，原有发展模式已难以为继。另据有关部门测算，污染土地大概占耕地总面积19.4%，约3.5亿亩[6]。农业和化肥的滥用造成了土地遭受严重的污染，进而威胁农产品生产的质量安全，不仅加剧了农业生产的危机，还直接影响到人民群众的健康与生命安全。
2. 乡村治理形势依然严峻
当前，乡村治理面临的挑战主要源自于乡村村社结构变革中产生新的不稳定因素以及“乡村精英”过多流失造成的乡村治理与建设力量的缺乏。 首先，农村土地流转异化加剧乡村治理难度。农村土地的非市场化流转，逐渐改变了中国农民依靠土地获得稳定收入的模式，同时也冲击了中国农村传统家庭所具有的养老功能。在我国人口老龄化背景下，失地农民的养老保障问题随之成为了农村社会保障体系的核心问题。农地非农化的过渡性损失还很有可能直接造成乡村村社结构的改变和失地农民的增加。一些地方甚至出现暴力迫使农民流转土地流转的现象，由此加剧了社会的冲突和矛盾，给农村社会增加了不稳定、不和谐的因素，加大了乡村治理的难度。
其次，农村空心化造成乡村治理与建设力量的缺乏。随着工业化、城镇化的快速推进，数量庞大的农村人口流出农村。这些流出人口中，无论是外出打工的，还是经商贸易的，或是普通大中专毕业生留城就业的，大多都是有文化、懂技术、会经营的“乡村精英”。“乡村精英”的大量流失，不仅是农业生产人才的流失，同时也是乡村治理主体的缺失。空心化村庄的背景下，村民自治进入低水平重复，民主监督和民主管理难以执行。农地集中大规模流转则将“新中农”阶层推向劳动力市场，进一步加速农村精英流失，使社区公共事务和村庄治理丧失积极分子，农村社会秩序维系及其接应国家政策的能力面临困境，农村社会稳定受到影响；在较低的村庄治理水平情况下，“原子化”的农民难以合作，各种合作组织成长缓慢，村庄格局缺乏协调性，乡土文化缺乏延续性，导致农村劳动力非农化、资金非农化和土地非农化，以及农村人际关系异化[7]。
3. 农民发展道路依然崎岖
农民是中国“三农”问题的核心主体，农民问题是“三农”问题的核心问题，是许多农业、农村问题产生的重要根源。目前，农民发展面临的问题主要有：
一是“进城”农民问题，即农民工市民化遭遇阻碍。根据国家统计局抽样调查结果，2016年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%，外出农民工16821万人。要实现农地规模经营和农业现代化，就要使农民离开农业，转移进入城市，即农民工市民化。长期以来，我国农民工身份一直处于一种比较尴尬的状态，保留著农民身份居住在城市里，但不能享受到平等企业职工权利，无法与城市居民平等地享受城市的诸多公共资源。农民工面临着户籍、教育、劳动力就业等一系列问题，对农民工扎根城市，稳定发展产生诸多不利影响，也不利于激发城镇化发展的内生动力。因此，要进一步实现城乡资源配置合理化，更好地发展现代农业，实现农民增收和乡村的繁荣，就要有序推进农民工的市民化，合理分流农村人口。
二是“守村”农民问题，即留守农民劳动力偏“弱质化”倾向不利于其整体进步与发展。中国农业大学一项针对农村留守人员状况的调查显示，截至2012年，全国有 8700 万农村留守人口，其中包括 2000 万留守老人。近几年，随着农村人口老龄化速度的加快，留守老人的数量还在不断增加。根据国家统计局抽样调查结果，2016年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%，外出农民工16821万人。农村留守老人与外出务工人口数量的增加，意味着农村留守农民劳动力越来越弱。农村人口老龄化的加速和劳动力人口的缺乏，对农业生产的发展和乡村治理的进步无疑是非常不利的，反过来也制约了农民的发展与进步。
三是农民增收问题，即增收水平和途径有限。农民问题的核心是农民的收入问题。受农业基础设施薄弱，农产品生产效率低，农村人口多等因素影响，农民的收入一直比较低。改革开放以来，部分农民通过外出务工等途径增加收入。但是，农民的收入增加水平和物价曾涨水平并不协调，城乡收入差距仍然巨大。近几年，城乡收入比都超过了3：1，但我国农民收入总体水平仍然比较低。
“土地是财富之母，劳动是财富之父”，这说明了土地在农民收入中的重要地位，也说明了土地增值对农民收入增加的重要性。随着农村城市化和农地非农化，土地资本收益也随之提高，农地有了增殖手段功能。然而，在农地流转与资源配置过程中，土地权利二元格局使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益和转用租金，形成了一种歧视性的法团产权制度。政府寻租大大限制了农民对土地产权的行为能力。有关调查表明，在征地价获取的收益中，地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织25%～30%，农民只得到5%～10%[8]。以陕西省为例，2011年卖地收入243亿，而补助给被征地农民的仅为1亿。
三、全面建设小康背景下发展“三农”的政策建议
1. 解放农业发展生产力，推动农业现代化发展
（1）推动土地规模流转改革，释放农业发展新活力
“十三五”时期农业发展的主要目标和任务是努力实现农业现代化。农业现代化实现的一个基础是要发展适度的规模经营。家庭联产承包责任制在改革开放初期对解放农村生产力，发展农村经济发挥了巨大的作用。伴随经济社会发展进入一个新的阶段，在家庭联产承包责任制下，土地流转是农业适度规模经营的基本途径。可以说，推动土地流转改革，对推动农业规模化经营，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，推动农业发展方式转变具有巨大作用，符合市场经济的基本原则和现代农业的发展趋势。具体政策建议有：
健全土地流转的法律法规，确保土地流转的规范性和有效性。为加快土地流转、推动现代农业发展，各级政府应认真贯彻落实《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》，积极开展土地流转法规、办法等制度建设，划清各级政府管理部门的管理权责，建立土地流转登记、备案、签证等监管制度，明确土地承包人的权能和义务，发挥土地规模化流转的政策性引导作用。
搭建农村土地流转交易平台，培育农村土地流转市场机制。借鉴国内外土地流转市场建设经验，设立地区或全国性农村土地流转交易中心，统一办理各项土地流转业务；开发专门的农村土地流转信息资源系统，确保交易户之间及时、畅通、准确地获取最新信息，降低交易的时间和金钱成本；大力发展土地流转咨询、土地保险、土地信托、资产评估、法律咨询等各类中介组织，完善土地流转服务体系；建立健全土地流转执法、仲裁等工作，健全农村土地流转交易的法律保障体系。 三要积极促进农民务工就业，增进农民工资性收入。其一，要积极对农民进行职业技能培训，想方设法转移农村富余劳动力进入城市就业，推动农村转移人口市民化；其二，培育乡镇企业发展，积极帮助农村务农人员充分利用农业生产闲暇时间就近就业，增强农民的致富“造血”能力，进而实现增收。
四要推进农村土地制度、宅基地制度、集体产权制度改革，增进农民财产性收入；加大农业补贴力度，完善农村审核保障制度，增进农民转移性收入；加快发展政策性农业保险，积极探索实施农产品目标价格补贴，防范、减轻自然灾害和市场风险对农民收入的不利影响；深入开展精准扶贫，根据农村贫困的原因，对症下药，实现农村贫困人口的全面脱贫[12]。
总的来说，“三农”问题一直阻碍着我国城镇化的发展和全面建设小康社会的建设。在经济增长放缓，经济结构调整的发展新阶段，“三农”问题面临越来越多的挑战。在实际改革中，我们所制定的政策、措施应主要围绕着农民问题的解决，只有农民问题解决了，农业、农村问题的根本矛盾才会解决，国民经济才能健康可持续的发展。
参考文献：
[1] 杜瑾 . 新中国三农出路的探寻历程与当代困境的破解研究[D]. 北京：中共中央党校博士论文，2012.
[2] 中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村社会经济调查司.农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2013～2014）[M]，北京：社会科学文献出版社，2014.
[3] 王宇.全国耕地流转面积占总承包耕地比重超过三成.中国农业新闻网，http：//www.farmer.com.cn/ ywzt/cj/201509/t20150921_1142832. htm，2015-09-21.
[4] 林远，程士华.资本下乡走样借流转之名圈地，http：//politics.people. com.cn/n/2014/0327/c70731- 24746 253.html，2014-03-27.
[5] 朱忠贵.农村土地流转非粮化与粮食安全[J].南方农村，2009，（8）：78- 80.
[6] 刘坚.关于当前“三农”有关问题的思考[J].江西财经大学学报，2014，（1）.
[7][8]曾福生.新时期中国“三农”发展思路的再思考[J].湖南财经学院学报，2015，（2）.
[9][10][12]郭翔宇.“十三五”时期“三农”问题思考与政策建议[J].农业经济与管理，2016，（2）.
[11]中共江苏省委，江苏省人民政府.江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014- 2020年）[R ].江苏省人民政府公�螅�2014，（12）.
