爱华网政府再就业培训中的职责
刘时新 刘晓云
? 2012-09-03 10:26:16 来源：《光明日报》2012-08-27
内容提要：本文基于政府视角，以新公共服务理论指导实践为基础，明确了当代政府公共管理模式的基本定位是公共服务型政府，在再就业培训领域强调政府的有限责任和主导定位，通过与非政府组织的合作，形成长效治理机制，充分发挥其统筹作用，满足和保障公民的培训需求。在明确定位的前提下，不断适应中国现阶段再就业培训的发展需要，提出进一步健全中国再就业培训运行机制，深化政府行政管理体制改革，同时积极完善外部环境保障，充分发挥政府的再就业培训职能。
关键词：政府，定位，职能，再就业培训
“十二五”规划把促进就业放在了经济社会发展的优先位置。再就业培训是解决结构性失业问题和摆脱失业困境的最佳方式。中国自1998年启动再就业培训计划以来，政府一直把再就业培训当作一项长期系统工程，14年间不断积极引导、深入推进，并初步建立了中国再就业培训体系。从国外再就业培训实践看，世界各国的再就业培训工程都是在以政府为主导的法律政策支持和财政资金保障下建立的，再就业培训作为政府积极调节劳动市场的重要举措，已成为各国失业治理的主要方式。再就业培训体系的确立和完善是一个长期、系统和复杂的变革过程，政府在其中扮演着关键的角色。
一、明确政府的定位
随着市场经济的快速发展，构建服务型政府成为中国发展的必然要求。在明确服务型政府定位的前提下，应明确其具体内涵。
1.体现主导责任
强调政府构建再就业培训体系的主导责任。再就业培训是积极应对失业问题所采取的有效措施，关系国计民生的重大现实，应将其作为社会保障中失业保险的重要组成部分来看待，需要建立和完善相应的供应和保障机制。政府在再就业培训中具有不可替代的角色和功能，其责任在于构建这个运行机制，以保证再就业培训这个准公共物品的有效持续提供，充分发挥其对再就业培训工程建设所负有的政策导向作用、法律保障、财政支持和服务管理等责任。
2.定位有限能力
政府构建再就业培训体系的能力是有限的。再就业培训的公共服务提供范围比较广，应当根据经济社会发展的实际水平和政府建设的现有能力来确定。分别从法律政策、财政补贴和公共服务三个角度对政府能力进行分析，发现政府提供支持能力的有限性。在法律政策层面，受政治动机和政府利己主义的影响，不可避免地影响再就业培训的决策水平和执行效果；在财政领域，再就业培训由政府财政补贴，社会保障再就业培训的预算和支出比较稳定，标准相对固定，支持作用有限；从公共服务角度，现有的再就业培训服务包括直接提供服务的职业培训机构、职业介绍机构等相关公共服务机构，间接提供服务的劳动部门等日常公共管理机构和社保所等基层经办机构，都受到现有人力和成本的制约，无法满足日益增长的多样化的公共培训需求。
3.形成治理机制
即建立政府与非政府组织合作伙伴的关系范式。治理范式下的政府与非政府组织之间是一种多样化的合作伙伴关系，强调市场规则健全和政府依法行政，政府与非政府组织合作，推行公共服务市场化。面对公共服务的效率低下、多样化和差异化的需求，需要政府与非政府组织建立共同促进、合作互补的平等伙伴关系。政府推动实现公共服务市场化运作，在再就业培训领域实行培训机构的引入和竞争机制，包括对非政府培训机构的授权、建立合作伙伴关系、公共服务培训项目外包和购买私营培训服务成果等方式。在当代社会里，构建政府与非政府组织的合作伙伴关系范式，以新公共管理和新公共服务理论为运作机理和治理理念，以达到转变政府定位和责任，进一步提高政府公共服务能力，也是构建现代服务型政府的必然选择。否则，有限的政府能力将成为实现构建再就业培训体制的限制因素。
4.发挥统筹作用
通过完善治理机制强化政府构建再就业培训制度的能力，从而实现其统筹责任。在再就业培训领域，政府可以通过依法授权的方式将部分再就业培训服务的提供向非政府组织外移，通过协议的方式建立功能委托、项目外包和购买服务的合作伙伴关系，从而提高政府的支持保障作用。部分公共服务的委托和外包只是体现了公共服务职能的转移，并不代表政府责任的转移。
二、健全政府再就业培训运行机制的职能
在明确政府在再就业培训中定位的前提下，鉴于政府所能提供的再就业培训资源的有限性，应充分调动社会各界参与再就业培训服务的积极性，平衡再就业培训服务各方利益，实现筹集资金的多样化，补充再就业培训服务的供给，建立与非政府组织合作范式，鼓励相关利益群体的主动参与，促进多元化的资源整合。同时，探索适合中国国情的再就业培训运行机制，选择灵活高效的培训模式，设计科学合理的审批程序，构成政府、培训机构、培训学员和用人企业四者间互动相连的完整体系，促进教育资源的最优化配置。
第一，促进市场导向培训体制的不断完善。中国公共再就业培训体制正在进行由政府导向型向市场导向型的战略转型，在公共再就业培训领域建立市场化竞争机制，积极吸纳政府公共机构外的其他各类组织加入到再就业公共培训服务领域，通过再就业培训公共服务的市场化运作，形成公平竞争环境，通过提供多元化的公共培训服务来满足受训者的多样化需求，实现再就业培训服务的优质和高效。发挥市场导向作用，实现培训与就业的相互促进。完善劳动力市场调查和监控机制，根据市场需求科学合理设置培训专业和课程。通过立法健全职业资格准入制度，实现培训与就业的结合，规范任职资格考核认证、职业技能鉴定和持证上岗的就业流程，健全职业技能鉴定管理机制，规范职业技能鉴定程序，组织实施科学专业的考核审评，完善职业资格证书管理制度，实现培训与就业有效衔接，保障职业资格准入制度的真正落实，实现再就业培训资源的合理配置。
第二，供给机制实现定向招标方式的转变。对培训机构的选择实现由资格认定型向市场招标型的转变，建立规范的培训机构准入和退出机制。顺应政府公共改革思路，政府公共再就业服务机构不再作为培训服务的直接供给者，而是向各类培训机构购买职业培训项目，形成再就业培训管理机构同公共培训服务提供者间的契约式间接合作关系。
第三，实施方式的多种模式相结合。公共再就业培训的实施方式，指选择和应用一定的培训模式和资金拨付方式，实现政府、培训机构、培训学员和用人单位四方利益相关者的有机联动。在再就业培训中，各利益相关者在市场体制下相互影响，有着各自的行为和目标，政府在其中扮演重要的调节和监督角色。在实际培训制度安排和运行模式选择上，应根据当地实际需要选择更加灵活多样的再就业培训模式，比如典型的招标——直接补助机构模式，该种类型将市场竞争机制引入再就业培训服务中，使受训者能够有选择性的获得所需的优质培训服务。培训券（个人账户模式），这种模式为由政府劳动保障部门采用“培训券”或者“个人账户”等形式，面向失业人员发放公共再就业培训补贴，保障失业人员获得对培训机构的自主选择权，促进客户式的角色转变，实现公共再就业培训服务的市场化运作。定岗培训模式，又称订单模式，实现培训与就业的有效结合，通过培训机构与企业用人单位的互动合作，培训机构根据企业用工需求，开设课程和制订培训教材，开展职业培训，经鉴定考核合格后，直接输送学员到企业工作岗位，由政府主要承担培训经费，用工企业和学员负责其余部分。
三、深化政府行政管理职能
顺应构建服务型政府的改革思路，政府在再就业培训领域需要进一步完善其行政管理职能，积极建立健全监督管理和激励约束机制，保障再就业培训运行机制的持续良好运行。
1.完善监管的激励约束机制
对于培训机构，首先，建立完善的培训机构准入与退出机制，严格招标认定
标准，实施规范的培训资格审查和日常监督管理。其次，通过制定科学规范的培训经费审批程序，明确补贴标准，促进培训机构提高培训质量。最后，通过培训学员进行反馈调查，并结合实际就业效果，给予奖励和惩罚，改善培训服务效果。
对于培训学员，首先，将参加培训、接受职业指导与获得失业保险金相挂钩，对违规者给予取消培训资格和领取失业保险金资格的处罚，调动失业人员的参培积极性。其次，根据培训学员参培表现和考核鉴定成绩，给予奖励和表彰，提供参加更高级别培训的机会，享受定岗培训和福利补贴等多种形式的优惠政策。最后，培训表现良好者给予人才津贴、优先就业和参加技能大赛获得职业资格证书的机会，充分调动学员培训积极性，实现培训效益最大化。
2.建立培训评估反馈机制
在再就业培训课程结束后，应及时进行培训效果的评估，确定该培训课程是否继续开设以及课程内容的修订调整。培训评估的内容着重从以下几方面着手：第一，培训效果反馈评价，主要通过学员满意度调查对培训效果实施反馈得出客观评价。主要采用问卷调查法评价培训的实际效果，通过收集学员对教学方法、培训内容、教师教材和组织管理等方面的情况来实现综合评定。第二，学习效果评价，采用技能实操、现场模拟和公共笔试等方法，对学员经培训后掌握知识的程度和实际运用情况进行评价，判断培训是否达标。鉴定机构可以通过笔试、实操等方法考察学员在培训后，知识掌握和技能提升的实际情况，综合判断实际的学习效果。第三，行为效果评价，是指在培训结束后的一段时间内进行的行为效果分析，由劳动局就业科跟踪调查失业人员的相关技能在培训后的实际掌握和提高程度。这方面的评价主要涉及失业人员的求职意愿、用人单位对培训后的失业人员的接受和认可程度以及客户对失业人员的行为评价等。
3.推行“一站式服务”模式
“一站式服务”模式是指，政府公共就业服务机构应当贯彻党和政府就业指导方针和政策，统筹各项管理服务职能，实现就业指导、职业介绍、职业培训、社保经办和就业援助等就业服务事项于一体，实现公共资源的共享和办事效率的提升，对求职者提供全方位流程化的就业服务，进一步加强职业介绍机构促进就业功能，实现与培训服务机构、公共教育机构的信息联网和资源共享，保障受训者通过“一站式服务”尽快实现就业。政府应当继续完善再就业培训公共服务管理机制，深化政府公共就业服务机构改革，进一步提升服务能力，整合就业信息资源，及时向社会发布劳动力市场供求信息，实现公共资源的共享，推进“一站式服务”模式。
四、完善政府外部环境保障职能
再就业培训机制的良好运行，需要完善外部环境的保障职能，政府在其中扮演重要角色，顺应积极构建“服务型”政府的理念，全面落实政策措施和不断健全配套服务体系。
第一，实现政策的统筹性和针对性。各级政府再就业培训公共管理和服务机构要统一规划良好协作，实现促进就业工作的高效可持续开展，积极发挥政府的政策导向作用，保障社会与经济的协调平衡发展，将促进就业积极开展公共培训服务作为政府保障和改善民生工作的重点。
第二，健全法制体系保障。完善再就业培训的相关立法，通过法律保障和促
进再就业培训的持续平稳发展。再就业培训在中国发展迅速，政府也出台了相应的政策和措施保障实施，然而至今仍未颁布再就业培训的专项立法，使得中国再就业培训政策难以依法落实。中国政府应积极借鉴外国再就业培训的法制经验，进一步完善中国再就业培训的法律体系。
第三，完善审批程序和强化资金投入。充足的经费保障是再就业培训持续平稳发展的基本保证，需要政府承担主要的责任。首先，以立法的形式明确政府负有再就业培训的资金保障的责任，规定当年政府财政收入的固定比例金额纳入再就业培训专项资金，实现再就业培训经费的稳定充足。其次，严格经费补贴标准的同时，简化经费审批程序，可以由劳动保障部门预先支付部分培训费用和津贴，培训机构用培训券换取相应津贴，促进有效竞争和开展流动教学。最后，学习借鉴国外的成功范例，开设类似“个人发展账户”和“生涯发展基金”的专项资金的保障支持。前者是为了鼓励人们树立终身学习观念，不断提高自己的知识水平和劳动技能，而后者旨在帮助个人设计职业生涯发展规划并完成职业教育和岗位培训。
第四，加强就业服务信息化建设。公共就业服务信息化强调运用计算机技术与现代网络通信设备，实现各级地方政府就业管理和就业服务职能的整合和优化，为促进公共就业服务机构和就业行政管理部门的各项工作提供技术支持，提高就业管理与就业服务的管理水平和工作质量，促进全国就业管理与就业服务信息的交流和数据共享，为社会公众提供优质、规范、高效和透明的就业服务。培训服务可以依托统一建设的数据中心和市域网，建立健全以城市为核心、覆盖城乡的公共就业服务业务信息网络，实现各地就业服务与就业管理工作的全面信息联网，保障业务经办的全程信息化。通过公共就业服务信息系统提供包括业务管理、业务经办、资金监管、社会化服务、异地就业服务、决策支持和市场监测七
项主要服务功能，服务面向公共就业服务管理机构、公共就业服务工作机构、基层就业服务平台和广大社会民众。加快建立统一的覆盖各区县、各行业的市级公共就业服务信息化网络，打破区域限制，增强信息流通速率，提高信息交换总量，实现高效优质的再就业信息服务的提供，切实满足民众的实际再就业培训需求。
总之，根据中国社会经济发展的现实需要，明确政府在再就业培训中的定位，充分发挥政府再就业培训的职能，不断完善中国再就业培训运行机制，确保失业人员实现再就业。
参考文献：
[1]杨燕绥，阎中兴.政府与社会保障[M].北京：中国劳动与社会保障出版社，2007：8.
[2]中国就业网.公共就业服务信息化建设方案2009版[DB／OL].http：／／www.lm.gov.cn／gb／employment／2010-01／05／content_343178.htm.
