爱华网 摘 要：联合国“人类环境会议”启动了全球环境保护事业的新纪元，其重要影响之一是推动了世界各国环境基本法的产生和发展。回顾历史，各国环境基本法的发展出现了两次高峰期，一次在1972年“人类环境会议”之后，一次在1992年联合国“环境与发展会议”之后。这两次会议之所以能起到如此大的作用，是因为它们汇集了人类对于环境保护思想的大智慧，提出了具有跨时代意义的环境保护新思想和新策略。历史进程表明环境基本法的产生和发展需要重大理论支撑，环境问题的全球性和公共性，要求使国际社会必须加强合作。国际环境法对国内环境法具有深刻的影响，尽管中国环境基本法落后于世界，但是从环境基本法发展的规律来看，中国环境基本法实现飞跃的时机还在，关键是我们自己要把握好机会。
关键词：环境基本法；联合国人类环境会议；联合国环境与发展会议
中图分类号：D912.602
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2012)02-0010-08
本文所指的基本法是国家就某个特定领域一般性问题的综合性立法，包括基本政策、基本原则、基本制度、基本权利义务的法律规范，在特定的法律领域中起核心地位以统领、指导、协调该领域的单行立法。环境基本法是环境保护领域综合性的最高层次的立法，是环境立法发展到一定历史阶段的产物，在不同时期、不同国家有不同的表现型态，总的来说有政策法�①、框架法�②和综合法�③三种类型。本文的目的是探讨环境基本法产生的特定背景，影响其发展的主要因素。通过总结环境基本法发展的脉络来归结影响环境基本法的发展因素和理论支撑，重点分析了联合国两次环境峰会对于各国环境基本法产生的重要影响，深入思考环境基本法的发展需要什么样的思想基础、理论支撑和国际环境。
一、环境基本法的源起
环境法的历史可以说与法的历史一样长，人类产生之初，面临的最大敌人和朋友都是他们所处的环境，自然界的养育、自然供给的限制，自然灾害的摧残及威胁等等，使人们认识到要生存及发展，必须处理好自身与自然的关系。最早的法律之一是协调人与自然关系的法律。它要求人们生产劳作、捕捞狩猎甚至生活起居适度有时，尊重自然。与人类对自然认识的轨迹相似，环境法的发展也经历了大起大落。自农业社会后，随着人类群体力量的加强，科技的发展，工具的先进，人类对抗自然的能力加强了，人类有了获得解放的全新感觉，由此，人们开始忽略环境的基础性作用，注意力日益转到人类社会内部，更多地关注人与人之间的权利、自由、安全、正义和平等等现象，日渐淡忘了人与其生存环境之间的关系。法律越来越以人为中心，环境沦为静态的、没有相互有机联系的权利的客体，其功能和作用只在于满足人们权利的需求。因此在相当长的历史时期内，环境法淡出了人们的视野。
19世纪末20世纪初，随着各种生态破坏、环境污染问题爆发，环境问题重新进入立法者的视野。概而言之，目前法律对于环境问题的回应有以下几种形式：
一是通过扩充传统立法来解决环境问题。这是遵循传统法律的思路，认为环境问题是人与人之间利益分配不公的产物，因此在传统法律可以容纳的范围内更多地考虑环境利益，如在财产法中增加财产免受污染侵害的规定，在侵权法中对人们财产权益和人身权益受到环境污染侵害后提供相应的救济，在相邻关系法中考虑限制行为的外部影响，在刑法中对破坏环境的行为进行治罪等。但是这种方式有其局限性，它仅把自然当作人类权利的载体来看待，解决的方法是在人之间分配及再分配对自然的利益。它设定了一个前提，认为好像满足了人们在分配环境利益上的公平和正义，就可以导向人与自然的和谐，也就是自然对人的利益满足是没有极限的，所以，我们只要在人与人之间实现公平就行了。然而，自然对人的供养和对人的需要的满足已经处处接近极限，在这种情况下，需要考虑在人与自然之间进行利益分配和协调，因而需要全新的法律对人与自然关系进行调整。
二是制定全新的环境法来解决环境问题。由于传统法律的局限性，在环境问题日益突出的20世纪以来，许多国家通过制定新的法律来解决环境问题，应对环境危机。这些立法的发展又分为两个阶段：
第一个阶段是环境单行法为主的阶段。环境问题纷繁复杂，人类对于其产生的原因及相互关系缺乏深入的认识，于是在立法上通常采取分而治之的办法，将问题进行分类，根据各类环境问题的特点分别制定法律。单行立法的细致程度随着人们对环境问题及环境管理认识的拓展而发展。其立法范围已经包括五大类：一是污染防治法，如大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、固体废弃物污染防治、噪声污染防治、放射性物质污染防治等方面的立法；二是自然资源保护法，如保护森林资源、草原资源、水资源、土地资源、野生动植物资源、矿藏资源和特殊自然保护地等方面的立法；三是危险物质使用及管理法，如农药、危险化学品、放射性物质等使用及管理立法；四是环境管理法，如环境影响评价、环境税费、生态或者环保鉴定、环境保险等方面的立法；五是环境纠纷处理法，如环境纠纷调解、环境污染鉴定等方面的立法。
第二阶段是环境保护综合立法出现并成为环境保护的龙头立法。单行法的发展，使得环境问题的分类更为清晰，解决方法更有针对性。在一定程度上促进了环境保护事业的发展。但是随着环境问题复杂化、综合化、社会化及扩大化，特别是一系列的环境公害事件爆发后，将环境问题看成是独立的、分别存在的现象分而治之的做法日益显示出其局限性，环境问题会相互影响、污染物会在不同的环境媒介中转移，环境资源具有整体性。所有这些特点都要求对环境问题及环境保护进行统筹考虑。在立法上则要求环境立法综合化。于是综合性的环境立法开始出现。早在20世纪60年代，一些环境立法先驱国已经开始制定环境综合性立法或者框架立法，如美国1969年的《国家环境政策法》，瑞典1969年的《环境保护法》，日本1969年的《公害对策基本法》等。20世纪70年代后环境综合性立法纷纷出现，20世纪90年代以来环境保护基本法已经在世界各国普及。
二、“人类环境会议”对环境基本法的影响
基本法旨在明确相关活动领域的基本原则、基本理念、基本制度、管理体制、基本权利义务和法律责任等，基本法对于本领域相关学科的知识体系和基础理论有极大地依赖，基本法的形成标志着与此相关的法律部门和法律体系的成熟。
1972年联合国人类环境会议之后，世界许多国家纷纷颁布了环境保护基本法。如马来西亚的《环境质量法》（1974年），中国的《环境保护法（试行）》（1979）、斯里兰卡的《国家环境法》（1980年），菲律宾的《环境法典》（1977年），印度的《环境保护法》（1986年），泰国的《环境质量保护与促进法》（1975年），印度尼西亚的《关于环境管理的基本规定》（1982年），荷兰的《环境法通则》（1980年），瑞士的《环境保护法》（1983年），匈牙利的《环境保护法》（1976年），波兰的《环境保护法》（1980年），罗马尼亚的《环境法》（1973年），土耳其的《环境法》（1983年），新西兰的《环境法》（1986年），赞比亚的《环境保护和污染防治法》（1990年），墨西哥的《生态平衡及环境保护法》（1988年），巴西的《环境政策法》（1981年），加拿大的《环境保护法》（1988年）等。
通过对环境基本法出现的背景进行考察，可以发现环境基本法的产生及发展需要重要理论和知识支撑。“人类环境会议”作为第一次环境会议，其思想启蒙作用无论如何强调也不为过。无论是发达国家还是发展中国家，都表明本国环境基本法的出台受到了联合国人类环境会议及《人类环境宣言》的影响，或者是为了落实《人类环境宣言》中的义务。如印度1986年颁布了本国的第一部环境基本法――《环境保护法》，该法的立法宗旨表明：“鉴于印度是1972年6月在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会的参会国，该次大会做出了一系列为保护和改善人类环境而采取适当措施的决议；鉴于有必要深入执行涉及保护与改善环境以及保护人类、其他生物、植物和财产免受危害的决议；本法由议会于印度共和国第三十七年颁布实施。”［1］(P3)
中国的环境保护事业直接由“人类环境会议”驱动，该会议是中国重返联合国后参加的第一个由联合国组织的世界性会议，政治宣示作用显然重于会议议题本身，中国将其作为一个政治斗争的舞台，阶段斗争是主要任务。但是会议也给代表团上了环境保护的生动一课，回来后，他们通过对照认为中国的环境问题也很严重，有的甚至比资本主义国家更严重。于是在周恩来总理等的支持下，于1973年召开了第一次全国环境保护会议，成立了第一个国家环境保护机构――国务院环境保护领导小组。随后，各地方也仿照中央的做法，广为宣传，相继召开会议，建立工作机构，开展环境治理，在“文革”热火朝天地进行之际，在全国掀起了一股小小的环境保护热潮，中国的环境保护事业，就这样开展起来了�④。并在1979年颁布了第一部环境保护基本法――《环境保护法（试行）》。
“人类环境会议”之所以有如此大的影响力主要有以下原因：
第一，人类环境会议之前产生的一系列研究成果为环境保护认识的深化和飞跃奠定了思想基础。
1962年，由美国海洋生物学家蕾切尔・卡逊所著的《寂静的春天》在美国问世，它是人类首次关注环境问题的著作。它那惊世骇俗的关于农药危害人类环境的预言，强烈震撼了社会广大民众，引发了社会及公众对环境问题及环境各要素之间相互影响的注意，促使环境保护问题成为各国政府的议题，各种环境保护组织纷纷成立，环境保护运动兴起。
为了给联合国历史上第一次大规模的环境会议――“人类环境会议”提供背景资料，由芭芭拉・沃德、勒内・杜博斯执笔的《只有一个地球》出版。该书在58个国家，152位成员组成的通讯委员会的协助下编成，是为1972年斯德哥尔摩联合国第一次人类环境会议准备的非官方报告。该书将各个学科最前沿的研究成果结合在一起，得出了一些深刻的结论：“在地球上，庞大的宇宙统一体同无数微小的平衡因素之间的相互作用，就是一切生物生存的根本关键”［2］(P54)；“现在的科学方法，是用来解释事物之间的内在联系，而绝不是使事物割裂开来，它能够为人类在所处环境中，提供更好的，更可靠的和更明智的工作方法”［2］(P57)；“基于我们掌握的这个行星上相互依存的新知识，要求把各种活动都应看做是世界性的，并看做是一种符合自身利益的活动来加以支持”［3］(P258-259)。
以上两本书为联合国于1972年6月12日在斯德哥尔摩召开的“人类环境大会”，及各国签署的“人类环境宣言”奠定了良好的思想基础，并定下了基调。
第二，《人类环境宣言》较大程度地统一了各国政府及民众的对环境问题及环境保护的认识。
斯德哥尔摩会议是联合国历史上第一次专门讨论环境问题的大会，其规模和规格空前。会上通过了《人类环境宣言》。该宣言阐明了与会国和国际组织所取得的七点共同看法和二十六项原则，在这些看法和原则指导之下，形成了许多具有跨时代意义的主张，如“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”；“为了这一代和将来的世世代代的利益，地球上的自然资源，其中包括空气、水、土地、植物和动物，特别是自然生态类中具有代表性的标本，必须通过周密计划或适当管理加以保护。”《宣言》明确宣布：“按照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发起资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在他管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害”；“有关保护和改善环境的国际问题，应当由所有国家，不论大小在平等的基础上本着合作精神来加以处理”。以上的思想认识为解决环境问题提供了新思路。
第三，人类环境会议后形成的思想共识为环境基本法的产生奠定了基础。
1.用系统的观点看待环境及环境保护。人类环境会议促进了人们对环境整体性的认识，环境一词由环境科学发展而来，“人类环境会议”把人们对环境和环境问题的认识推进到一个新的阶段［6］。环境各要素是相互联系的，各种环境污染不是孤立的，它们相互影响。环境污染与生态破坏也是关联的，因此将“环境”作为一个相互关联的整体来保护需要综合的环境立法。
各国环境基本法对“环境”一词的界定反映了这一认识。如印度《环境保护法》将“环境”定义为包括水、空气、陆地以及三者之间的相互关系和三者与人类、其他生物、植物、微生物及其他物质间的相互关系�⑤。墨西哥的《生态平衡及环境保护法》认为“环境”是自然的、人造的、或由人类为实现自身及其他生物体的生存和发展而引进的元素在特定时间及空间中相互作用的集合�⑥。人们对环境和环境保护系统性的认识进而影响了环境立法范围、保护对象和制度措施的综合化和系统化。
2.提出了人们在环境中的基本权利。《人类环境宣言》庄严宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”这是首次在国际法文件上明确环境权，在世界各国人民在与环境问题作斗争，苦苦寻找一种权利依据时提出的具有启明灯作用的主张。环境权的提出，使得人们享受其生存环境的生态功能和生态价值的利益有了权利载体，是人们享受良好环境条件的保障，参与环境保护事务的前提，也是人们主张环境救济和环境修复的依据之一。环境权还是确立政府环境管理权，以及对企业开发利用环境、排污行为进行合理限制的正当性之源。作为一种新式的基础性权利，需要新的法律载体。环境权的主张为环境基本法的产生提供了权利理论上的基础。
3.明确定位了国家和社会的环境责任。《人类环境宣言》就环境保护的重要性、环境问题的成因、解决环境问题的出路和政府及社会的责任等达成了一系列共识，共识之二指出“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题；也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”共识七指出：“为实现这一环境目标，要求人民和团体以及企业和各级机关承担责任，大家平等地从事共同的努力。各级政府应承担最大的责任。国与国之间应进行广泛合作，国际组织应采取行动，以谋求共同的利益。会议呼吁各国政府和人民为着全体人民和他们的子孙后代的利益而作出共同的努力。”这些认识推动各国政府将环境保护确定为政府的基本职责，进而通过最高层次的立法加以明确，各国环境基本法立法目的之一就是明确政府及社会各方的法律责任。
4.提出了解决环境问题的国家战略。“人类环境会议”上形成的共识及原则要求各国明确人们的环境权利和保护环境的义务，保护和合理利用各种自然资源，努力实现资源的可持续利用，防治污染，促进经济、社会、环境的协调发展，筹集资金，援助发展中国家，对发展和保护环境进行计划和规划，实行适当的人口政策，发展环境科学、技术和教育，销毁核武器和其他一切大规模毁灭手段，加强国家对环境的管理，加强国际合作等等。《人类环境宣言》第一次在环境保护领域提供了各国在政治上和道义上必须遵守的规范，总结和概括了制定国际环境法的基本原则和具体原则，并为各国国内环境法的发展指出了方向。这些内容都不同程度地转化为各国环境基本法的内容。
5.明确了环境保护的基本原则。特定立法成熟标志之一是形成该领域法律的基本原则。环境法的基本原则，是制定和执行环境法总的指导思想，是环境法的灵魂。《人类环境宣言》阐述的二十六项原则虽然不能与法律的基本原则等同，但是它却孕育出了环境法的基本原则。通过对《人类环境宣言》的分析，可看出其包含了保护环境权原则，保护和合理利用自然资源原则，经济、社会与环境协调发展原则，合理承担环境保护责任原则等。这些基本原则成为了各国环境基本法的指导思想。环境法的基本原则的形成，使环境法具有了区别于其他法律的标志和基本特征。
三、“环境与发展会议”对环境基本法的影响
可持续发展的思想出现于20世纪80年代。作为20世纪关于人类社会发展的最伟大的研究成果之一，它是在对传统的工业文明和发展模式进行深刻反思的基础上形成的一种新的发展观和发展模式。虽然与可持续发展相同或相近含义的用词在很早就已出现，但“可持续发展”这一术语最初是由国际自然保护同盟在其1980年的《世界自然保护战略：为了可持续发展的生存资源保护》中创造的［4］。其后，1989年出版的《我们共同的未来》一书对可持续发展的含义和精神实质作了精辟的论述，并指出它是人类发展的必由之路，这标志着可持续发展战略的形成。
可持续发展战略为世界各国接受及推崇应当归功于1992年联合国于巴西里约热内卢召开的“环境与发展”大会。该次大会将可持续发展战略定为大会的主题，并被具体贯彻到会议通过或签署的《里约宣言》、《21世纪议程》等5个重要文件中。这次会议，加深了人类对可持续发展的共识。会后，各国纷纷制定本国的可持续发展战略，使其成为迄今为止人类历史上最为普遍接受的发展战略。在国际层面上，它已为众多的国际组织所普遍接受并成为国际立法的重要指导思想和原则；在国家层面上，它已经成为包括中国在内的众多国家的总体发展战略。
“可持续发展”一词的定义，至今为止被引用最多的仍是世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》［5］(P19)一书中所下的定义。虽然这个概念被普遍视为含糊不清，但是目前尚未有一个概念能取代它。结合这一重要文件和联合国“环境与发展”会议上通过的一系列重要文件的精神，国际社会将可持续发展战略的基本内涵主要归纳为三个方面：（1）人类有追求幸福、美好生活的权利。持续发展要求满足全体人民的基本需要和给全体人民机会以满足他们追求较好生活的愿望。社会从两方面满足人民需要：一是提高生产潜力，二是确保每人都有平等的机会。但这些权利必须通过与自然相和谐的方式争取，可持续发展要求促进这样的观念，即鼓励人们在生态可以承受的范围内确定消费标准和其他合理向往的标准；（2）当代人在创造与追求自己的发展时，应承认并努力做到使自己的机会和后代人的机会平等；（3）为了今世和后代的利益，环境必须成为发展进程的一个组成部分，持续的发展不应当危害支持地球生命的自然系统，环境与发展同等重要。可持续发展思想的核心是在不损害生命支持系统的基础上谋求生活质量的持续提高。可持续发展应具有三个基本特征：维持全面的生活质量；维持对自然资源的永续利用；避免持续的环境损害［6］（P74）。因此可持续发展包括生态环境的可持续发展、经济可持续发展、社会可持续发展，任何一方面的停滞都会带来总体发展的不可持续。
以实现可持续发展战略为重要契机，各国普遍制定新的或者修改完善已有的环境基本法，如日本1993年颁布的《环境基本法》取代了1969年的《公害对策基本法》，瑞典1999年颁布的《环境法典》取代了1969年的《环境保护法》，匈牙利1992年颁布的《国家环境框架法》取代了1976年的《环境保护法》，印度尼西亚1997年颁布的《环境管理法》取代了1982年的《关于环境管理的基本规定》，罗马尼亚1995年的《环境保护法》取代了1973年的《环境保护法》，加拿大1996年的《环境保护法》取代了1988年的《环境保护法》，荷兰1993年的《环境管理法》取代了1980年的《环境法通则》等。
一大批国家则在这个时候颁布了全新的环境基本法。如越南1993年的《环境保护法》，阿富汗2005年的《环境保护法》，中国台湾地区2002年的《环境基本法》，柬埔寨1996年的《环境保护与自然资源管理法》，约旦2005年的《环境保护法》，蒙古1995年的《环境保护法》，尼泊尔1997年的《环境保护法》，巴基斯坦的1997年的《环境保护法》，卡塔尔2002年的《环境保护法》，沙特阿拉伯2001年的《环境法通则》，丹麦1998年的《统一环境保护法》，俄罗斯2002年的《环境保护法》，斯诺文尼亚1993年的《环境保护法》，爱沙尼亚1995年的《可持续发展法》，拉脱维亚1991年的《环境保护法》，立陶宛1992年的《环境保护法》，芬兰2000年的《环境保护法》，阿塞拜疆1999年的《环境保护法》，阿尔巴尼亚1993年的《环境保护法》，格鲁吉亚1996年的《环境保护法》，马其顿2005年的《环境法》，乌克兰1995年的《环境保护法》，澳大利亚1999年的《环境保护和生物多样性保全法》，南非1998年的《环境管理法》，布基纳法索1997年的《环境法典》，布隆迪共和国2000年的《环境法典》，喀麦隆共和国1996年的《环境管理框架法》，埃及1994年的《环境保护法》，莫桑比克1997年的《环境法》，纳米比亚2007年的《环境管理法》，苏丹2001年的《环境保护法》，叙利亚2002年的《环境法》，坦桑尼亚2004年的《环境管理法》，利比亚2003年的《环境保护和管理法》，津巴布韦2005年的《环境管理法》，秘鲁2005年的《环境法通则》，智利1994年的《环境基础法》，圭亚那1996年的《环境保护法》，伯利兹共和国2000年的《环境保护法》等。
这个时期环境基本法的发展再次产生了质的飞跃，体现在：
1.以可持续发展战略为指导提升及重新整合环境基本法。各国的环境基本法都在显著的位置确定了可持续发展战略，或者是将保障可持续发展作为立法宗旨。或者是将实现可持续发展作为法律的最高目标，如加拿大1996年修订后的《环境保护法》开宗明义地规定：“本法的首要目的在于通过污染防治以有助于实现可持续发展”。越南1993年新颁布的《环境保护法》在前言部分规定：“为了提高国家环境管理的效力，加强各级政府、国家机构、经济及社会组织、人民武装部队和每一个人保护环境的责任，以保护人民的健康，确保人人都有权生活在健康的环境中，服务于国家的可持续发展目标，……特制定本法以保护环境。”可持续发展战略的思想贯穿于立法的各个领域，促进了环境基本法内容的完善与升华，在理念上对环境公平正义有了更深刻的解释，对于环境与发展的关系进行更实质性的融合及协调，出现了许多创新性制度，如环境规划制度、战略环境影响评价制度、污染物总量控制制度、生态评估制度、公众参与制度、公益诉讼制度等等。
2.公民环境权为环境基本法上的核心权利、环境法主体的权利义务体系基本完善。《里约宣言》再次重早“人类处于可持续发展关注的中心，他们有权以自然相和谐的方式过健康和富有生产力的生活”。公民环境权普遍得到环境基本法的确认，除了宣示性内容外，环境基本法更重在保障环境权的实现，立法的重点转移到公民环境知情权、参与环境决策权和环境司法救济请求权等方面的构建。环境权已经有一定的救济途径和措施。许多国家的环境基本法对于权利义务的内容作了较完整的规定，在国家和企业的权利义务之外，增加了公民权利义务的内容，使环境法上的权利义务体系更为健全。
3.确立了环境治理的构架，大力提倡社会多元参与。《里约宣言》的原则十指出：“环境问题最好在所有有关公民在相关层次的参与下加以解决。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公民的认识和参与。应提供进入司法和行政程序的有效途径，其中包括赔偿和补救措施。”公众参与在立法中占据重要位置，其内容往往通过专门章节甚至多章规定。此外，支持环保团体的成立和活动，鼓励企业主动和自愿参与环境保护事务也成为法律的重要内容，在社会参与方面，制度和程序建设日益完善。
4.市场机制基础上的经济手段更多被采用。环境保护与市场机制相结合被认为经济、环境协调发展的路径之一，许多国家的环境基本法有专门的章节规定环境税收、环境保险、排污收费、财务担保等经济刺激制度和政策，使环境管制的制度、措施更为完善。
5.法律责任及司法救济制度更为完善。环境基本法的实施性、可操作性日益受到重视，法律责任逐步完善。司法救济途径和机构也逐步建立，许多国家建立了环境专门审判机构，环境救济中的特殊诉讼形式――环境公益诉讼在各国普遍建立。
6.体系更为全面庞大、形式更为多样。可持续发展战略促使环境立法内容的融合及体系的综合化，环境基本法的体系日益庞大，条文增加迅速，内容系统全面，规定越来越具体。环境基本法通常有总则及分则两大部分，总则包括立法宗旨、基本概念、基本原则、基本权利义务等内容，分则包括污染防治、环境影响评价、许可证制度、自然保全及生物多样性保护等部分。基本法的形式和内容呈现多样性，有的国家体现为政策法的特点，如美国的《国家环境政策法》、巴西的《国家环境政策法》等，主要申明国家的环境政策目标；有的体现为框架法的特点，主要对环境保护领域的重要问题作出原则性规定，为具体环境立法提供框架、依据和指引。如日本的《环境基本法》、柬埔寨的《环境保护与自然管理法》、智利的《环境基础法》、阿尔巴尼亚的《环境保护法》、格鲁吉亚的《环境保护法》等；有的体现为综合法的特点，如保加利亚的《环境保护法》、加拿大的《环境保护法》、南非的《环境管理法》、芬兰的《环境保护法》。有的体现为法典的形式和特点，如马其顿的《环境保护法》，瑞典的《环境法典》、法国的《环境法典》、卢森堡的《环境法典》等。总的来说，立法的综合化成为趋势。
四、环境基本法的最新动态
纵观环境基本法的发展，显现出两个高峰期。第一个高峰期是1972年至20世纪80年代中，这个时期的环境基本法从无到有，推动环境立法质的飞跃。但是这个阶段的环境基本法相对简单，多体现政策法的特征，内容主要包括：明确国家的环境保护目标和政策，确定国家和企业的环境保护责任，建立国家的环境保护的监督管理体制，建立了以环境影响评价制度为中心的环境管理制度。第二个高峰期为1992年至21世纪早期，该时期随着可持续发展战略在世界各国的确立，环境民主、公众参与等制度的广泛普及，各国的环境基本法的发展又经历了一次飞跃。绝大部分已经颁布了环境基本法的国家修改、完善或者升级了本国的环境基本法。第二次发展高峰大约持续了十年左右。近十年来，环境基本法没有出现跨跃性的发展，没有重大转型，但是有中调和微调，属于后可持续发展时期，也是第二个高峰后的调整期。这个时期的一些引人关注的变化有：
（一）针对新的环境危机进行回应
近十年来，新的环境问题主要是基因改变、生物多样性破坏、气候变化、危险化学品的侵害等。各国除了通过单行法来应对外，也在环境基本法中进行回应。针对新的重大环境风险，一些国家规定了风险预警原则（PrecautionPrinciple），如斯诺文尼亚2004年的《环境保护法》、马其顿2005年的《环境保护法》、立陶宛2006年的《环境保护法》等，一些国家环境基本法突出了对生物多样性的保护，如保加利亚2002年的《环境保护法》第三章第五节为“生物多样性的保护与使用”，阿富汗2005年的《环境保护法》第6章为“生物多样性及自然资源的保全与管理”。部分国家的环境基本法在全球或者国际事务部分规定了应对气候变化的措施和义务。如格鲁吉亚的《环境保护法》等。
（二）内容从重价值理念到重实际操作
早期的环境基本法政治宣示性强，内容抽象，重在价值理念建设。现在的环境基本法更为注重立法的实施性和可操作性，环境基本法的内容更为具体。如可持续发展战略从一个抽象的定义转化为一系列具体的法律制度，如环境规划计划制度、经济与环境协调发展机制、战略环境影响评价、重大决策公众参与等。在保护公民环境权方面，着重完善公众知情权、参与决策权和诉诸司法权，使得环境权具有了可操作性和可救济性。
（三）体系从重形式主义到重现实主义
之前的环境基本法重视体系的完整和完美。但是在实施过程中又面临新冲突，如与其他法律部门的冲突，与单行法的冲突，一些国家重新检讨法律的实施效果，对调整环境问题的法律又进行了重新的整合。如许多国家将环境犯罪的规定从环境基本法中分离出来，纳入刑法典，以保证刑事立法的统一性，如巴西、墨西哥、中国等。一些国家将环境侵权的内容分离出来规定在侵权法或者民法典中。还有一些国家将环境行政执法程序规定分离出来，并入行政程序法之中。最典型的是荷兰，为了简化与环境管理相关的许可程序，提高效率、降低企业成本，将环境许可的相关规定从《环境管理法》中分离出来，另外制定了一个《环境许可法》，此举将导致荷兰《环境管理法》的核心部分被挖空，体系呈现丑陋之状。显示出这些国家的立法实用主义色彩。
五、结 语
环境基本法是环境立法发展到一定阶段的产物。驱动环境基本法产生及发展的因素有外因，也有内因。内因主要是各国面临的日益严重的环境危机，外因是国际政治斗争、协调合作的努力。联合国“人类环境会议”和“里约环境与发展会议”之所以产生如此重大的影响，是因为它们集中了人类关于环境保护的重大智慧成果，产生了对人类认识有重大启蒙作用的思想和战略，在合适的时间做出了符合历史发展规律的决定。两次大会的对环境基本法的影响还体现出国际法对中内法的影响。环境问题的公共性和全球性，使得各内立法都感受到来自于国际社会的压力和动力。《人类环境宣言》、《环境与发展宣言》和《21世纪议程》等文件尽管没有法律约束力，但是它们是各国充分磋商的结果，其内容涉及各国的长远利益和根本利益，具有高度的政治宣示作用，会议后，各国出于各种目的开始履行自己的承诺和义务，从国家层面来考虑环境保护问题，进而提出或者完善本国的环境基本政策和基本法。
环境基本法的发展经历了两次高峰期，中国的环境基本法赶上了第一轮高峰，但是错过了第二轮高峰，中国的《环境保护法》1989年颁布以来没有进行任何修改，已经远远落后于社会发展及世界各国环境基本法的发展水平。但是中国环境基本法腾飞的机会还在，中国政府在近十年来为解决环境与发展的矛盾，提出了落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会、建设生态文明等主张，这些思想智慧的成果可以促进环境基本法的大发展，关键是要切实把握机会，尽早修改中国的《环境保护法》。
参考文献：
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［3］曲格平.历史的转折点――纪念斯德哥尔摩人类环境会议十周年［J］.环境保护,1982,(4).
［4］Streinz,R.Repercussionsoftherighttosustainabledevelopment―Helporhindrance?［J］.�LawandState,�Volume59/60，1999.
［5］世界环境与发展委员会.我们共同的未来［M］.王之佳，柯金良，译.北京:世界知识出版社,1989.
［6］黄鼎成，王毅，康晓光.人与自然关系导论［M］.武汉:湖北科学技术出版社,1997.
注释：
①政策法形态的环境基本法是最早出现的环境基本法，主要目的是为了宣示国家的环境保护政策，建立国家环境保护职能机构，明确其职责。其条文政策性明确，较为原则及抽象，宣示性作用强，强制性不明显，一般没有法律责任条款。如美国1969年的《国家环境政策法》、巴西1981年《国家环境政策法》等。
②框架法形态的环境基本法呈伞型结构，覆盖了跨越不同领域的整体环境问题，促进以更统一、协调和整体的方法进行环境法律规制。这种立法不是法典编纂，而只是明确基本的法律原则，宣示环境目标及政策，建立相关机构和制度，明确适用于不同领域环境决策的共同制度及程序等。其规定也较原则概括，更详细的规则,通常留给其他公共机构,主要是政府、行政机关如环境保护机构或法院进行。框架法的一词很少出现在法律名称中，但是在学术层面和立法层面都被广泛使用，是用于代表基本法的最普遍的名称。典型的环境基本法如日本1993年《环境基本法》、蒙古1995年《环境保护法》、柬埔寨1996年《环境保护与自然管理法》、越南1994年的《环境保护法》、阿塞拜疆1999年《环境保护法》，格鲁吉亚1996年《环境保护法》，立陶宛2006年《环境保护法》，南非1998《国家环境管理法》，纳米比亚2007年《环境管理法》等等。
③综合法形态是更为综合的环境基本法，除了国家环境保护政策、目标、基本原则等概括性内容外，基本法对于机构职责、公民和社会组织的权利义务、环境保护制度和措施、财务保障、环境要素的管理及保护、纠纷解决机制、法律责任等内容作了具体、详尽、系统的规定。综合法形态的基本法往往整合了原有的部分单行立法，具有不同程度的法典编纂性质，根据综合化的程度不同，分为环境法典及准环境法典，前者如瑞典1998年《环境法典》，法国2001年《环境法典》，布隆迪2000年《环境法典》等；后者如瑞士1983年《环境保护法》，马其顿2005年《环境保护法》，斯诺文尼亚2004年《环境保护法》，保加利亚2002年《环境保护法》，墨西哥1988年《生态平衡和环境保护法》、加拿大1999年的《环境保护法》等。
④见曲格平为《只有一个地球》所作的序。［美］芭芭拉・沃德、勒内・杜博斯著，《国外公害丛书》编委会译校：《只有一个地球》，吉林人民出版社1997年版，第3页。
⑤印度《环境保护法》第二条。载于杨翠柏主编：《印度环境法》，第4页。
⑥参见Article3ofGeneralLawofEcologicalBalanceandEnvironmentalProtection.Availableathttp://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/legis.php。
（责任编辑 周振新）
