爱华网第十一章 社会救助
学习要点
掌握社会救助、社会救助标准、贫困等基本概念 熟悉最低生活保障制度、农村五保制度、灾害救助等的目标、原则及基本内容
本章主要内容 社会救助概述 社会救助的基本内容＃ 最低生活保障＃＊ 农村五保制度 ＃ 第一节 概述
一、社会救助的含义 二、社会救助的基本特征 三、社会救助的理念与原则 四、社会救助的功能 一、社会救助的含义 代表性的定义：
1、 “国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助。”（陈良瑾主编：《中国社会工作百科全书》１９９４，P４３５）。这基本上是根据我国民政部有关部门的过去工作范围确定的定义。
2、 “社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度”（时正新、廖鸿：《中国社会救助体系研究》 2002，2页）。 大家普遍接受的界定：
社会救助是指当社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法定的程序和标准，向目前中国灾害的应急管理、灾害救助方面已经形成了制度。 一是灾前，能够建立预防机制比如台风的预报、预警； 二是灾中，进行紧急援助，如群众转移安置后的吃穿住； 三是灾后的恢复重建。
目前国家已经形成了具有中国特色的减灾救灾工作机制，中央层面已经构建了灾害应急响应机制、灾害信息发布机制、救灾应急物资储备机制、灾情预警会商，和信息共享机制、重大灾害抢险救灾联动协调机制及灾害应急社会动员机制，各级地方政府也建立相应的减灾工作机制。在大的自然灾害面前，现在做到了救灾人员二十四小时内赶到灾区，救灾物资二十四小时内到达灾区，中央应急资金七十二小时内下拨到灾区。
自然灾害应急预案.doc
失业救助
失业救助是与失业保险制度相配套的制度安排，其救助对象是因失业救济金低下无法维持基本生活或失业保险期满仍未找到工作、生活陷入困境的社会成员。失业救助的特点是不受时间限制，在失业者重新找到工作之前可以长期享受。 住房救助
《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（2003）
住房救助是指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供住房租金补贴或以低廉租金分配住房的一种社会救助。其实质就是由政府承担住房市场费用与居民支付能力之间的差额，解决部分居民因住房支付能力不足而居无定所的问题。
“住有所居”仍是住房发展基本目标
1、要进一步完善廉租房等低端保障体系。
实现“人人有房住”是“住有所居”的最基本含义。完善低的法律援助机构提出申请；
5、主张因见义勇为行为产生的民事权益的，向被请求人住所地的法律援助机构提出申请。
现金救助 实物救助 服务救助 以工代赈 依据救助手段来划分 定期救助临时救助
因公牺牲被评为烈士的家属；
因公牺牲者的遗属和因公致残人员； 无依无靠、无生活来源的孤老病残人员； 在自然灾害中因公死亡、牺牲或因灾残废者的遗属和病残人员；
其他符合定期救助政策规定的特殊救助对象。
其经费来源于财政拨款，是一种救助对象较为稳定、救助标准依法确定、政策性很强的社会救助方式。 依据救助时间的长短分类 定期救助
因灾害、疾病、生育等特殊情况造成无法维持其基本生活者， 春夏荒期的缺粮户，冬季缺衣少吃者，经营破产或其他原因造成收入锐减而不能维持其基本生活者等，给予一次性的临时救济。 临时救助
二、社会救助对象
在中国，社会救助的对象主要包括三部分人： 1、“三无”人员，这一群体属于定期救助的对象。 2、灾民，属于临时救助的对象。 3、贫困人口，是社会救助的主体。
此外，一些特殊的社会成员亦被列为社会救助的对象，如艾滋病人等。
三、我国农村居民最低生活保障制度 一、最低生活保障概述 概念：
最低生活保障，是指国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。
其根本目标是帮助处于最低生活保障线的贫困人口摆脱生活困境，使其达到最基本的生活水平。 基本原则
1、生存保障原则 2、普遍性原则
3、与当地实际生活水平相联系原则 4、维护受助者尊严原则 5、法制化原则 申领程序
一般说来,要享受最低生活保障待遇，必须经过四道程序： 1、申请。
即低收入家庭向社会保障机构有关部门递交申请书，填写清楚家庭人口、无劳动能力人口、工作人口及家庭收人和支出状况,作为申请救济的依据。 2、调查。
有关社会保障机构接受申请后,派出专业人员，向申请家庭及其所在地区和工作者所在单位进行详细调查。 3、审核。
根据调查结果和核实后的情况，社会保障专门机构做出是否批准其申请的报告。
4、发放保障金。一经批准，便可依法给予救济，或发给津贴。
其提供满足最低生活需要的物质和其他援助的一项社会保障制度。
二、社会救助的特征 1.权利与义务单向性； 2.资金来源的单一性； 3.享受对象的有限性； 4.保障水平的最低性; 5、保障形式的多样性.
三、社会救助的理念与原则 （一）社会救助的理念
1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，明确规定，公民获得定期定量的社会救助是公民的基本权利和政府应负的责任，强调从维护公民基本权利的角度来认识和开展社会救助工作。从“救济”到“救助”，一字之差，不仅大大提升了社会救助的政治地位，强化了政府责任，而且也从根本上改变了社会救助制度的理念，实现了从人性关爱到权利维护的重大转变。这是我国社会救助理念的重大突破，标志着我国现代意义的社会救助制度的正式确立，从而使宪法权利的落实有了切实的保障。条例的颁布和实施表明，随着时代的进步、社会的发展和权利意识的增强，建立科学规范的现代救助制度，保障人们的最低生活水平，是我国社会救助制度改革和发展的总体趋势。 （二）社会救助的原则 1、最低生活保障原则
最低生活保障原则是指社会救助是以满足社会成员的最低生活需要为目的的低层次的社会保障项目，它要以社会的最低生活需要为标准，这种标准不能任意提高。 2、义务性原则
义务性原则是指实施社会救助是政府的社会责任，是维护公民生存权利的重要措施，是政府必须履行的职责。 3、积极性原则
社会救助的积极性原则是指社会救助应该采取积极的方式和措施，在帮助救助对象解决生活困难的同时，还要帮助其尽快的脱离贫困。这是现代社会救助区别于传统社会济贫的根本所在。 4、差别性原则
差别性原则是指在确定社会救助标准的时候，要根据城市和农村的生产力水平、消费水平等方面的不同和差异，采取不同的救助方式和救助标准，不能不顾及上述差异而强求城乡救助水平的一致。 四、社会救助的功能
缓解贫困问题是社会救助最基本和最直接的功能。 贫困的两层意思：
A.资源的匮乏而使得生活水平低于社会可接受的最低标准
B.从根本上说，贫困是指缺乏手段、能力和机会 贫困的分类：
A.绝对贫困：指维持生存的最低需求品缺乏
中国“绝对贫穷”不足786元的有1479万人口； B.相对贫困：建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对比上的，是指比社会成员平均生活水平的生活状态。
“相对贫穷”不超过去1067元的有4300万人口。 第二节 社会救助的基本内容 一、社会救助体系＃
二、救助标准及其确定方法＃＊ 三、社会救助基金的筹集和使用 一、社会救助体系＃ 一、社会救助体系
依据救助的实际内容分类
生活救助灾害救助失业救助住房救助医疗救助教育救助法律援助扶贫开发 生活救助
生活救助是指对家庭人均收入低于贫困线或当地最低生活保障标准的贫困人口，实行差额补助的一种社会救助。最低生活保障制度就是一种生活救助，其最显著的特点就是解决救助对象的最低生活保障问题，而不是改善其生活。此外，农村五保供养制度、城市流浪乞讨人员救助也属于生活救助 城市最低生活保障标准表.doc
《甘肃省城乡居民临时生活救助办法》3类人可享受临时生活救助（很多地方都已实行）
在城乡居民最低生活保障（以下简称低保）和其他专项社会救助制度覆盖范围 之外，由于突发性、临时性原因造成基本生活出现暂时困难，并且家庭人均收入低于当地低保标准150%的家庭；虽然已纳入低保和其他专项社会救助制度覆盖范围，但由于突发性、临时性原因导致基本生活暂时出现较大困难的家庭；当地政府认定的应当救助的其他特殊困难人群。
有下列情形之一的不予实施临时生活救助：因赌博、吸毒等原因导致家庭生活困难的；参与政府明令禁止的非法组织或非法活动的；拒绝管理机关调查，隐瞒或不提供家庭真实收入、出具虚假证明的。 临时生活救助以现金救助为 灾害救助（新）
凡在我国发生的水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害 。
端政策性保障住房是实现“人人有房住”的最重要途径。在“十一五”期间，从2007年国务院24号文件“扩大廉租房覆盖范围”到2008年“扩大内需”中加大廉租房建设力度，我们估计，到2010年，县以上城市普遍建立廉租房制度、城镇户籍居民“应保尽保”的目标可以初步实现，再经过“十二五”的一个中期过程，城镇户籍居民中住房严重困难的家庭所占比重可能缩小到一个相对常态的1%左右(即200万户左右)，大规模廉租房建设可能会告一段落。但这并不意味着低端群体的住房保障已经实现了全覆盖，从国际经验看，最终解决最后1%住房严重困难家庭“有房住”的问题需要的时间一般比较长，可能仍需10年左右。考虑到我国农村人口向城镇快速聚集的基本国情，如果把常住人口的低端保障也包含进来，到2020年前，我国廉租房层次的低端保障住房建设仍需保持在一定规模。到2020年，城镇低端住房保障目标应为基本实现包括常住人口在内的“应保尽保”，即最低收入且住房困难家庭，在政府的救助政策下，可以住上户均建筑面积30-50平方米左右的住房。 最低收入且住房困难户，指当时当地城镇居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面积低于10平方米的家庭，这部分家庭的住房支付能力极弱，需要政府实施救助性的住房保障政策。2020年时，最低住房保障标准应当是对这一类家庭基本做到“应保尽保”，全部通过廉租住房解决居住问题，对其中拥有产权房的家庭，可实行反向递减补贴。其中“应保尽保”的含义是符合上述条件的家庭，即时可解决，无需轮候。
2、资源配置要贯彻适度改善优先的原则。
在“十一五”期间，我国先后出台了土地供应中廉租房、经济适用房、限价商品房、小户型房等四种房用地需占70%的土地政策，对满足基本住房需求或改善型需求，购置第一套住房的降低契税的财政税收政策和实行优惠利率的货币政策等。
3、大力发展多层次的租赁市场。 农村贫困户住房救助工作 江西：
必须突出三个优先。在经济困难程度上，坚持农村低保常补对象优先。原则上要在满足常补对象的基础上才能逐步向非常补对象延伸。在住房困难程度上，坚持无房户和极度危房户优先。尤其是在今年，必须着力解决无房户和极度危房户的住房。在资助方式上，坚持新建、重建优先。各地必须保证住房救助资金的90%用于困难群众新建、重建住房，用于住房维修的资金不能超过救助资金的10％。
医疗救助
医疗救助是指对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人，实行专项帮助和支持的一种社会救助。其特点是在政府主导下，社会广泛参与，通过医疗机构实施，旨在使受助对象恢复健康。
关于实施农村医疗救助的意见.doc
关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见.doc 完善医疗救助体系.flv 教育救助
教育救助是指国家和社会对因贫困而不能正常接受入学教育的社会成员提供一定的资助、以保证其受教育机会的一种社会救助项目。其特点是通过减免学杂费用、资助学杂费等方式，帮助贫困人口的子女完成相关阶段的学业，以提高其文化技能.
民政部教育部关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知.doc
一、实施教育救助的对象具体为： 1、持有农村五保供养证的未成年人； 2、属于城市“三无”对象的未成年人；
3、持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的未成年子女；
4、当地政府规定的其他需要教育救助的对象。 二、到2007年要实现以下目标：
1．对持有农村五保供养证和属于城市“三无”对象的未成年人，基本实现普通中小学免费教育；
2．对持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的子女在义务教育阶段基本实现“两免一补” ，高中教育阶段要提供必要的学习和生活补助。
此外，对已经由农村敬老院和其他社会福利机构收养的孤儿、弃婴和流浪儿童 ，要确保这些未成年人接受教育。 法律援助
法律援助条例.doc 一、法律援助的对象： 1、经济困难的公民；
2、被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的 。 二、法律援助的范围及程序：
1、请求国家赔偿的，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；
2、请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供社会保险待遇、最低生活保障待遇或者发给抚恤金、救济金的义务机关所在地的法律援助机构提出申请；
3、请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付赡养费、抚养费、扶养费的义务人住所地的法律援助机构提出申请； 4、请求支付劳动报酬的，向支付劳动报酬的义务人住所地三、救助标准及其确定方法＃ （一）贫困的含义
贫困是一个多维度的概念，它即属于社会学的范畴，又属于经济学的范畴，甚至还涉及心理学领域，因此，从不同的角度都可以对之进行界定和描述。
1、从“需要欠满足”的角度来界定贫困
2、从“社会排斥”或“社会剥夺”的角度来界定贫困 3、从“社会地位”的角度来界定贫困
李强《社会分层与贫富差别》从经济利益关系的角度，将中国社会各阶层区分为四个主要社会群体，即特殊获益者群体、普通获益者群体、利益相对受损群体和社会低层群体。其中下岗人员是主要利益相对受损群体，构成城镇贫困群体的主体。底层群体是低于贫困线以下社会群体，包括西南、西北贫困地区的贫困人口，下岗工人中生活极端贫困者和一大批流入城市、居无定所、无正当职业的农民工。 4、从“能力缺乏”的角度来界定贫困 （二）贫困线的含义
贫困线是指政府按照一定的方法，将社会成员为购买维持最低生活水平或满足基本生活需要的物品或服务，而必须获得或花费的一定数量的货币金额确定为一条具有法律参照意义的标准线，这条标准线就是贫困线。 测算贫困线的程序 贫困线测算的方法 恩格尔系数法
线性支出系统模型法 基本需求认同法 市场菜篮子法 马丁法
生活形态调查法 国际贫困线法
1、市场菜篮子法(生活需求法） （Shopping Basket Method)
根据当在居民维持最低生活所需的物品和服务列出一张清单，然后根据市场价格来计算拥有这些物品和服务要多少现金，以此确定的现金金额即为最低生活保障线 2、生活形态法（剥夺指标法） （Life Style Method）
以社会大多数人的观念来确定哪些生活形态（生活方式、消费方式）是属于贫穷的，再以调查方式找出哪些人是符合这些生活形态的，然后找出这些个人或家庭的收入界限，以此作为该地区的贫穷线。
3、恩格尔系数法（Engle’s Ratio Method）
是根据一个家庭用于食物的支出在全部支出中所占的比例来衡量贫困程度的一种方法．国际粮农组织认为，恩格尔系数在59%以上的属于绝对贫困，用这个数据求出的消费支出即为贫困线 。
国际上较公认的标准是：
＞５９％， 属绝对贫困家庭 ４０％－５９％，属小康家庭 ２０％－４０％，属富裕家庭 ＜２０％， 属极富裕家庭
历年城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数(%) 资料来源：江苏劳动和社会保障网 ４、国际贫穷标准
欧洲经济合作与发展组织（ＯＣＥＤ）提出：以一个国家或地区社会的平均收人的50%～60%，作为这个国家或地区的贫困线,即最低生活保障线。
三、社会救助基金的筹集、使用和管理 （一）社会救助资金的筹集 1.国家财政拨款 2.社会筹集 3.信贷扶贫 4.国际援助
（二）社会救助基金的使用原则
1.专款专用和重点使用的原则
“专款专用”是指救灾款只能用于救灾，五保粮款必须用于对五保户的救助，扶贫资金一定要用于扶贫，等等。 重点使用原则： 在贫困救助中优先救助特困对象； 把救灾款物重点用于灾情重、经济基础差的地区； 救助款物重点用于吃饭、穿衣、住房等方面。
2.无偿使用和有偿使用相结合的原则
救助款物无偿地发给被救助者是最主要的救助方式。有偿使用方式是把社会救助款中的一部分以低息或无息方式借贷给救助对象，扶持发展生产，限期使用，到期收回，周转使用。救灾扶贫周转金、信贷扶贫款、互助储金会储金等都是采取有偿使用方式。
3.分散使用与集中使用相结合的原则
分散使用方式是指社会救助资金直接发放至救助者手中，自主集中使用方式，将社会各方面筹集起来的社会救助款捆在一起，集中用在扶贫地区或贫困户发展生产 （三）社会救助管理
1、中央集中管理（英、澳大利亚、新西兰） 2、地方政府分散管理（日、中、瑞士等） 3、中央和地方政府分层管理 （四）申领程序
第三节 最低生活保障＃＊ 一、最低生活保障概述
二、我国城镇居民最低生活保障制度 二、我国城镇居民最低生活保障制度
（一）我国城镇最低生活保障制度的发展历史 （二）贫困问题和我国城镇最低生活保障 （三）我国城镇居民最低生活保障制度的意义
1.建立城镇最低生活保障制度有利于建立和巩固社会主义市场经济体制。
2.建立城镇最低生活保障制度有利于建立和完善社会保障体系。
3.建立城镇最低生活保障制度有利于社会救济制度改革。 4.建立最低生活保障制度有利于维护社会稳定。 （四）我国城镇居民最低生活保障制度的主要内容
１９９７年９月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求１９９９年底前在全国所有城市和县人民政府所在地的镇建立这项制定，使这项工作全面展开。
到１９９９年９月，全国有668个城市和1638个县政府所在地建制镇全部建立起面向非农业户口居民的最低生活保障制度。全国有282万人享受到最低生活保障待遇。 1999年10月，《城市居民最低生活保障条例》正式实施，标志着这项制度走向法制化。
最低生活保障对象主要是以下三类人员：
主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障线标准的居民。具体包括以下四类人群：
一是“三无”对象，即无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民。
二是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于当地最低生活保障标准的居民。
三是失领取失业救济金期间或失业保险期满仍未重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民。 四是由于各种原因，如天灾人祸，造成生活水平低于最低生活保障线标准的其他居民。
三、我国农村居民最低生活保障 在党的十七大报告中，胡书记指出：“城乡居民收入较大增加，家庭财产普遍增多，城乡居民最低生活保障制度初步建立，贫困人口基本生活得到保障，居民消费结构优化，衣食住行用水平不断提高，享有的公共服务明显增强。 „„人民生活从温饱不足发展到总体小康，农村贫困人口从两亿五千多万减少到两千多万”
《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》2007-8-13
1、目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决
2、保障对象是：家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。 3、制度是：制度完善、程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正；实行动态管理；要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富。 “目前，中国城乡低保制度已经覆盖了七千余万困难群众”。中国民政部部长李学举在新中国成立六十年国庆前夕接受媒体采访时表示，保障民生，保障困难群众的基本生活，是民政部门最核心的工作
第四节 农村五保制度＃
第五节 两部《农村五保供养工作条例》
1994年1月,国务院颁布《农村五保供养工作条例》,明确规定五保供养为农村集体福利事业,供养经费从村提留或者乡统筹费中列支,五保供养工作初步走上了制度化、规范化管理轨道。
截至2005年底,全国建有农村敬老院32572所,集中供养五保对象63.2万人,年人均供养水平为989.7元。
但是,随着农村税费改革逐步推开,我国农村取消了村提留和乡统筹,《农村五保供养工作条例》中关于农村五保供养资金从“村提留或者乡统筹费中列支”的规定已不能适应现实需要。
一、新《农村五保供养工作条例》
2006年1月11日国务院第121次常务会议通过的2006年3月1日实施《农村五保供养工作条例》。
是适应以建立公共财政体制为主要目的农村税费改革，实现历史性变革的。 主要内容
1、供养对象：老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇 。 2、供养内容：
①供给粮油、副食品和生活用燃料； ②供给服装、被褥等生活用品和零用钱； ③提供符合基本居住条件的住房；
④提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料； ⑤办理丧葬事宜。
⑥农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受
义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。 3、供养形式：
集中供养与分散供养相结合。 巨大意义与进步
1、建立以财政为主的资金渠道，实现经费投入的稳定化。 政府主导，供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助，并注意发挥集体保障、土地保障的辅助作用。
2、建立以人为本的服务管理措施，实现供养服务的人性化。 在申请、供养形式选择、供养服务监督以及五保供养协议、财产保护等方面，创设诸多保护性措施。
3、建立适时调整的标准增长机制，实现供养水平提高的正常化。
提高了农村五保供养标准制定机关的行政级别，同时规定，供养标准根据当地村民平均生活水平提高适时调整。
4、建立严格规范的申请审批程序，实现对象管理的动态化。 申请—民主评议—审核—审批一整套完善的法定程序，增加了信息公告、调查核实、书面答复等规定，还明确了各个工作环节的期限。
5、建立政府主导的投资体制，实现供养服务机构建设的制度化。
把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划，县级人民政府和乡镇政府应当提供必要的设备、管理资金并配备必要的工作人员。
6、建立权责明确的监管制度，实现供养工作的法治化。 明确部门和乡镇政府职责；建立社会公告制度，接受社会监督；专设“法律责任”一章。
二、农村五保供养现状
1、开展了宣传教育，营造了贯彻新条例的良好氛围。 2、完成了摸底排查，全面掌握了五保供养对象底数。 全国共有符合农村五保供养条件的困难群众577.5万人 3、加大了资金投入，提升了救助效果。
4、组织实施 “霞光计划”,加强了供养服务机构建设。 利用彩票公益金，力争用5年的时间投入50亿元左右，到“十一五”末期能够基本解决分散供养对象的住房问题，满足集中供养需求。
5、制定了配套政策，奠定事业发展的制度基础。 存在的问题 1、“应保未保”问题尚未得到根本解决。
截至2007年2月，全国纳入农村五保供养的人数为499.3万人，与农村五保对象供养对象排查结果相比，尚有78.2万人没有享受到农村五保供养。 2、机构建设整体滞后与部分过于强调机构建设的问题并存。 多数地区敬老院数量少、规模小、条件差、管理服务水平低，一些地方又过于强调机构建设，贪大求洋，搞形象工程，出现了重建设、轻管理，重硬件、轻服务的不良倾向。 3、实际供养水平低。
4、无论农村分散供养标准，还是集中供养标准，都距2005年全国农民年人均生活消费支出2531元有较大差距。 4、供养资金不落实。
具体来说，一是地方农村五保供养资金投入不足；二是现行农村五保供养资金管理方式不尽合理。
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