爱华网ＰＰＰ模式下合同制治理的问题及对策研究
的人并不了解信息流，也没有决策权，而掌握信息的人并不了解政策的执行情况这样的矛盾；风险的治理单纯依靠政府的领导权威和正式制度。
合同制治理是一种将政府的行政权威制度与市场竞争、交换制度两者优势互补的复合型制度安排，是公共权力从垄断走向分享的治理模式。合同治理区别于传统公共治理的特征主要表现在以下几个方面：首先，权力的运行路径。政府在执行其原有的纵向垂直的以等级制度为基础的传统模式（即官僚制模式）之外，还需要与私营部门、非营利组织或其他法人组织建立横向的以谈判合作为基础的协商模式。其次，公共物品和服务的供给模式——政府与市场互补。政府将合同制引进公共服务领域，实际上是将政府自身从直接的生产任务中转移出来，政府不再是公共物品和服务的直接提供者。政府通过市场的信息资源、组织交换机制和社会网络资本优势来弥补政府失灵的缺陷，并在综合运用政府权威和制度资源的优势下，形成政府和市场的功能互补，从而实现公共利益的最大化。再次，信息传递方式，随着新公共管理运动的发展，合同制治理伴随着跨部门间的合作、多中心治理和网络治理等治理理念的发展。政府、非营利组织和私营部门等合同参与者共同组成了合同治理的网络架构。合同参与者间是平等与协作的关系，合同网络把所有参与者联系在一起，完善了合同网络的信息传递，改变了传统公共治理模式中的层级障碍。最后，风险控制——协商治理。公共物品和服务的购买者与提供者之间存在利益冲突，导致一些不确定性风险。合同制治理模式可以通过合同参与者问平等的协商谈判，从而建立一种减少或防范不确定性风险的机制，有利于降低政府成本和均衡合同参与者的利益。
表１．１传统公共治理与合同制治理的比较
Ｔａｂ．１．１Ｔｈｅｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｂｅｔｗｅｅｎｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｐｕｂｌｉｃｇｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄｃｏｎｔｒａｃｔｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ
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１．３国内外研究现状
１．３．１ＰＰＰ模式文献综述
（１）国外相关研究
国外学术界对ＰＰＰ模式有关合同方面的研究主要集中在以下几个方面：
第一，关于政府规制的研究。科学合理的规制体系是ＰＰＰ模式有效实施的关键。对政府部门而言，科学的规制体系能够确保社会资源的最优化配置，并能实现社会政策和环境保护等更广泛一些的政策Ｅｌ标；对私营部门而言，科学合理的规制体系对合同条款的实施能够提供一定的保障作用，确保私人机构在承担一定的项目风险之后，能够获得与之相匹配的合法的经营利润。国外学者对ＰＰＰ合同规制的研究主要有对服务价格的规制和对服务质量的监管。
关于服务价格的规制：ＰＰＰ的价格规制通常有价格上限规制和收益率规制。价格上限规制属于激励性规制，能够有效的激励私营企业改善经营方式并提高市场竞争力，价格上限在实践中的应用最为常见，但容易导致再谈判问题的发生；收益率规制资本成本相对较低，相当于政府的一种收入保证。在实践中，由价格上限规制引发合同再谈判问题时，Ｇｕａｓｃｈ认为这时往往形成了一种混合型的规制形式，既有价格上限给企业带来的激励效应，也有收益率规制带来的政府补偿。因此，这两种规制形式具有一定程度上的趋同性和互补性【７１。Ｇｕａｓｃｈ认为对于投资需求较为旺盛的发展中国家而言，适合采用收益率规制形式；而对于基础设施网络已基本健全的发达国家，更适合使用价格上限的高能激励ＶＪ。
关于服务质量的监管：ＰＰＰ项目的质量监管既需要在合约签订时制定适当的质量标准，也需要在合约执行时通过监管部门实施持续有效的质量监督。合同的制定和合同执行中的有效监管对于公共服务质量的监管至关重要。由于合约具有不完全性，因此ＰＰＰ模式下的公共服务的质量监管存在一定难度。Ｌｉｎｄｑｖｉｓｔ则认为，当质量无法完美度量时，ＰＰＰ更适用于质量要求低的服务，因为公共部门激励民营部门提高质量需要承担一定的‘风险；如果努力节约成本以提高生产效率不会造成服务质量的缩水，则ＰＰＰ更具有可行性【８Ｊ。Ｈａｒｔ认为服务质量的可缔约程度较高时质量监管将更容易实现，ＰＰＰ的实施也将更有效率ｐＪ。
第二，关于招投标问题的研究：ＰＰＰ招投标流程设计的复杂性使招投标成本明显高于传统的政府公共服务供给模式，通过招投标环节的设计来降低机会主义和合谋行为也存在一定的难度。Ｇｕａｓｃｈ认为直接指定中标人的方式不易于最优代理人的选择，在招标环节引入竞争机制十分必要，但若投标人较少，尤其是项目较为复杂、契约不完备性较
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高的时候，竞争性招标的方式也不利于最优代理人的甄选【＿７１。Ｂａｊａｒｉ等认为合同不完全所导致的策略性竞标行为将大大提高政府的实际成本，其中协调成本的影响远大于私人信息及市场势力ＩｌⅢ。
第三，关于风险分担问题的研究。近年来，国外学者对ＰＰＰ合同风险分担方面的研究较为丰富，数学模型的广泛应用使风险分担理论研究较为完善。典型的有ＥｓｔｈｅｒＣｈｅｕｎｇ和ＡｌｂｅｒｔＰ．Ｃ．Ｃｈａｎ等所采用的文献综述法【ｌｌ】。，ＣｈｏｈｒａＭｏｈａｍｅｄ的实证分析方法
【１２１，ＲｕｉＣｕｎｈａＭａｒｑｕｅｓ和ＳａｎｆｏｒｄＢｅｒｇ等的理论分析方法【１３】，以及Ｊｉｅ“所采用的模糊层次分析法【１４Ｊ。
第四，关于合同再谈判问题的研究：Ｇｕａｓｃｈ认为建立有效的合同规制体系可以减少合同再谈判问题的发生。但一旦合同再谈判问题发生，ＰＰＰ都有可能面临低效率的风险，项目的不确定性和公私合作伙伴之间信任的不足都会加剧ＰＰＰ的失败【７Ｊ。Ｇｕａｓｃｈ对ＰＰＰ项目中政府的再谈判问题进行过研究，他认为政府面临ＰＰＰ项目处于困境或无法继续正常运营时，政府机构和私人机构作为ＰＰＰ合同的双方必须就合同内容进行再谈判。在再谈判的过程中，政府必须理性的处理在双方谈判中出现的一些问题，另外，Ｇｕａｓｃｈ针对再谈判问题构建了公私双方博弈的模型。
（２）国内相关研究
近二十年来随着城市规模的扩大，政府财政不足的问题日益凸显，公私合作模式顺势在基础设施领域得到广泛应用，国内学者对ＰＰＰ的研究也越来越多并逐渐深入。
国内学者对ＰＰＰ的研究主要集中于风险管理方面。
首先，在风险识别方面，刘宁、戴大双认为风险识别既要考虑风险发生的概率，又要考虑风险的可控性与影响后果，即考虑风险因素的多属性问题；在决策过程中，要由技术和经济领域的专家和政府专家组成的委员会共同决策，属于群决策问题。因此，针对风险识别提出一个新的多属性群决策识别方法，客观计算风险属性的权重和专家的权重，分析不同专家、不同属性对决策结果的影响，并对该识别方法的有效性和可行性进行了实际验证【１５】。严立舰对ＰＰＰ项目成功的关键因素进行分析，识别出了ＰＰＰ合同中可能存在的各种风险因素，并提出相应的风险防范方法ｌｌ酬。
其次，在风险评价方面，任琦鹏用模糊层次分析法求出ＰＰＰ模式下的养老机构项目的风险因素权重，并利用三角模糊综合评价法，明确了我国养老机构项目中应重点控制的风险因子，并对模型进行了验证【１７】。张玮和张卫东则采用网络层次分析法对ＰＰＰ项目的风险指标进行了评价，并以ＰＰＰ模式下的某水电站项目为例，对ＰＰＰ项目的风险因
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素进行分析评价【ｌ８１。赵磊等采用集成ＦＡＨＰ／ＦＣＥ法针对中国的ＰＰＰ项目风险因素构建了风险评价模型，并证明了该方法的灵活性和有效性【ｌ引。
再次，在风险分担方面，柯永建和王守清认为基础设旋建设领域的ＰＰＰ项目之所以在实践中很少能够正常运作，主要原因是由于公私部门问缺乏科学的风险分担机制，归纳了ＰＰＰ项目中风险分担的时间点和关键点，对风险分担的准则进行了比较分析【２０Ｊ。刘新平对影响ＰＰＰ项目的风险因素进行了分析，基于风险分配的原则构建了相应的风险分配框架【２ｌ】。
另外，国内学者对ＰＰＰ合同的相关研究主要有：张丽娜认为随着公私合作制在公用事业市场化改革中的应用，传统的依靠计划和指令的管理市场主体的方法已经不适用公私合作模式，政府必须依靠合同来进行行政干预。规制机构的独立性和专业性以及完善的法律法规体系是合同规制实施的有效制度环境【２２１。公私合作模式在选择方式上的随意性以及合同属性的界定不清是制约合同规制的主要因素。赖丹馨通过比较分析得出ＰＰＰ形式下公共服务效率高于传统形式下的公共服务供给效率。在不完全合同框架下对ＰＰＰ模式下的基础设施项目中的激励机制进行了比较分析。同时指出在选用ＰＰＰ模式进行基础设施建设时要考虑到合同的风险和缔约成本１２引。
１．３．２合同制治理文献综述
（１）国外相关研究
①合同制从传统官僚制到新公共管理运动的发展
合同制的治理模式早在传统的西方官僚制统治中就存在。在传统的官僚制统治中，国家是通过内部生产的方式提供公共物品和服务的。这时的合同制依靠的是科层组织中的长期合同，即“普通雇佣制合同”，通过政府与政府雇员签约，这样的合同有助于保持政府的稳定性，也有利于提高雇员的专业化水平。但随着官僚制的发展，长期合同暴露出很多弊端：如寻租、竞争不足、效率低下以及腐败等诸多问题。于是在西方掀起了新公共管理运动，在这场政府改革运动中，传统官僚制的合同治理模式走向了衰亡。
萨瓦斯认为要提高公共服务供给的效率就要实现民营化，而合同就是实现公共事业民营化的主要形式【２４１。简．莱恩在《新公共管理》中认为短期合同基于“竞争是自然发生的”这样一个假设，长期合同必定向短期合同变迁，政府要做的就是大幅度放松管制为代理机构创造良好的竞争环境，学会如何管理招标投标的整个过程，学会如何应对逆向选择问题或签约前的机会主义行为【６】。菲利普?库珀认为公共治理已经从权力治理转向了合同制治理，公共合同管理变得复杂而有挑战性，因为作为公共管理者的政府是在
