基本养老保险制度 春节回乡调研：对基本养老保险制度的调研

原告刘成诉被告长沙市公安局交通警察支队开福区交通警察大队不服交通管理处罚决定一案_____________________________________________________________________________________…

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春节回乡调研报告

对基本养老保险制度建设中

几点问题的建议

（威海果茶站 王林军）

内容提要：威海同全国大多数地区一样，已经初步构建起覆盖城乡的基本养老保险体系，这是具有划时代意义的 “里程碑式”事件。但基本养老保险制度建设的背后，仍然存有空白点和不公平公正的地方，亟待完善制度。本文在历数养老保险的发展历程后，找出目前存在的最主要问题，分析了需要重点解决问题的是哪些人群，明确提出社会基本养老保险发展的终极目标和国家应当承担的责任，最后结合实际情况提出解决部分问题的几点意见和措施。社会基本养老保险制度关系到全社会每个人的切身利益，事关百姓幸福与社会稳定，事关社会公平与公正的和谐，尽快完善相关制度，不能等闲视之。

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是保证社会稳定协调发展的必备条件。基本养老保险也称国家基本养老保险，是不同于商业和其它各类补充养老保险的，其基本含义是按照国家有关规定，在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们为社会所作的贡献和所具备的养老保险资格，按月或一次性以货币形式支付的保险待遇，用于保障离退休职工和城乡居民的基本生活需要，具备强制性、福利性、优惠性、公平公正性和覆盖范围广等特点。

继解决机关事业单位职工、城镇职工和农村居民基本养老保险后，2011年7月威海又成功解决城镇居民养老保险问题，首次实现了城乡居民养老保险的全覆盖，是最具里程碑式意义的一件大事。基本养老保险制度框架的构建成功，彻底解决了全社会 “老有所养”问题，基本保障了城乡居民老年生活水平与当地城乡经济发展水平相适应。

春节回家探亲期间，所见所闻都是城乡居民的笑脸，是对该制度的坚决拥护和高度颂扬。但是在走访中，也了解到基本养老保险制度仍然存在空白点和不公平公正的部分，亟待完善。

威海是沿海发达地区，经济实力较强，完全有条件在国内率先建立起完善的基本养老保险制度。第一步，建立起城乡统一的职工基本养老保险制度（含城镇职工、乡镇企业职工、农民工，以其它各种形式的自由就业者）；第二步，建立起城乡完全统一的居民基本养老保险制度。这样，就成功构建起基本养老保险制度的两大体系。

一、历程回顾

我国社会养老保障制度是从建立企业职工养老保险开始的，2009年建立了新农保制度，此后又建立起城镇居民养老保险制度，这样，我国养老保障制度的基本框架初步构成。

1、城镇职工养老保险

我国养老保险制度始创于建国初期,1951年颁布实施的《劳动保险条例》,标志着全国统一的社会保障法规的建立。主要特征是：由国家规定统一的养老待遇，各类单位和企业支付养老费用，国有企业的经营由国家统负盈亏。1991年出台了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,标志着我国的养老保险体制由现收现付型向部分积累制过渡。1995年,国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,进一步强调建立多层次社会保障体制的必要性,明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合(简称“统账结合”)的模式。1997年,国务院又颁布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》,在总结各地试点经验的基础上统一了缴费率、个人账户规模和养老金的计发办法。2004年起，企业补充养老保险更名为企业年金。

对新制度实施后参加工作的职工，其养老金由两块组成，一块是个人账户养老金，筹资按职工本人工资的11%缴费(其中企业3%，个人8%)长期积累，退休后，每月按总累计额除以120计发;另一块是基础养老金，相当于统筹地区职工平均工资的20%，筹资仍沿用现收现付模式，由企业按工资总额的5%缴纳。对新制度实施前已退休的人员(简称“老人”，下同)，实行老人老办法继续发养老金；对新制度实施前参加工作的在职职工(简称“中人”，下同)，除基础养老金、个人账户养老金外，另加一块按工龄系数计算的过渡性养老金。

至此，以基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险为基础的三层次的养老保险体系基本形成。

2、城镇居民养老保险

2011年7月《威海市城镇居民社会养老保险实施意见》出台，标志着30万名城镇无社会养老保险居民纳入到国家基本养老保险体系内，全市城镇居民社会养老保险实现了全覆盖。

城镇居民社会养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴等构成。其中，个人每年缴费标准分为300元、500元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元10个固定档次，参保人自主选择缴费档次，多缴多得。对45周岁以上的，应按年缴费，累计缴费年限应不少于实际年龄到60周岁的剩余年数，允许补缴，但补缴后的累计缴费年限不超过15年；对45周岁以下的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。制度实施时，对已年满60周岁、未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的10万老年居民，不用缴费，可按月领取政府补贴的55元基础养老金；也可自愿补缴养老保险费，补缴年限不超过15年，自补缴的次月起，按月领取个人账户养老金和基础养老金。

3、农村居民养老保险

指未参加职工养老保险的成年农村居民，即除以上两类人员以外的具有农业户口的人员。这类人员的构成极其复杂，由于制度设计的缺陷，乡镇企业职工、外出经商人员、农民工、合同制工人等本应属于职工队伍的人员也往往包含其中。

建国前后，农村养老主要是以家庭养老为主。农业合作化以后，政府对农村生活困难老人，实行社会救济制度，如《高级农业合作社示范章程》和《农村人民公社工作条例修正草案》规定对“三无”老人实行五保制度，供养经费主要从集体公益中开支，是农村社会养老保险制度的萌芽。改革开放后，家庭联产承包责任制瓦解了以社队为基础的集体经济，农民丧失了集体保障。1992年民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》通知，标志着农村社会养老保险进入新的发展期，保险对象为市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口，以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、

外出人员等)，基金以县为单位统一管理，月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次。方案规定:“凡是温饱问题没有解决的地方暂缓开展这项工作”，因此实施范围有限，保障水平低。此后，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，民政部先后下发了《加强农村社会养老保险基金风险管理的通知》和《县级农村社会养老保险管理规程（试行）》等一系列规范性文件。1998年，国务院进行机构改革，将农村社会保险管理职能划入劳动和社会保障部管理，1999年劳动和社会保障部整顿和规范农村社会养老保险工作，2002年劳动和社会保障部向国务院呈送了《关于整顿规范农村养老保险进展情况的报告》，提出农保工作要坚持在有条件的地区逐步实施，同时探索适合农民工、失地农民、小城镇农转非人员特点的养老保险办法。2003年劳动和社会保障部下发《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》，要求积极稳妥地推进农村养老保险工作，各地纷纷出台农村社会养老保险办法。

《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》是各地普遍推行的方案，该方案在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，没有采取职工养老保险那样的“社会统筹和个人账户相结合”的制度。由于集体对个体投保人的补助责任没有约束规范，集体补助又经常难以落实，再加上农村社会养老保险基金筹集又缺乏政府支持，导致农村社会养老保险事实上变成了个人的储蓄，缺乏应有的社会性和福利性。此外，方案规定，农民到外县、市、省务工经商，最后还必须回到户口所在地办理养老保险，这实际上为劳动力的合理流动、农业产业化与规模经营及城镇化设置了一道障碍，不利于外出务工人员割断他们与土地与农村的联系，进而延缓我国社会转型的进程，农民参与积极性不高，实际加入的人数也不多。

随着我国改革开放的不断深化，农村工业化、城镇化、现代化的步伐加快，农村生产力的发展和农村剩余劳动力的转移，迫切需要建立适合农村特点的养老保险制度，以解除农民的后顾之忧。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上指出“综观一些工业化国家发展的

历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向。但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。1994年3月，威海市出台《威海市农村社会养老保险暂行办法》。该办法运行以来，威海市参保人员达32.6万人，有4.3万人享受到养老保险待遇。但该办法筹集渠道主要依靠农民个人缴费积累，保障待遇水平过低。为此，2009年1月威海出台《威海市新型农村社会养老保险暂行办法》，办法规定，未参加职工养老保险的成年农村居民均可参保，个人缴费标准为所在市（区）上年度农村居民人均纯收入的6%、8%、10%，由参保人员自主选择。参保人员年满60周岁，且缴费年限累计满15年，按月领取养老金。

新型农村社会养老保险金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。个人账户养老金月领取标准为，个人账户储存额乘以国家规定农村社会养老保险个人账户养老金计发系数0.008631526；基础养老金月领取标准为，所在市（区）上年度农民人均纯收入2%除以12，参保人员缴费超过15年的年限，每超过一年，基础养老金增加0.2%。全市农村居民每人每月基础养老金的标准为55元。截止到2011年2月，全市新农保的参保人员达到了93.2万人，适龄人口参保率达到92%，收缴养老保险费5.4亿元；为37万名年满60周岁以上农村居民发放养老金1.73亿元，各级政府对新农保补贴资金达到2亿元。

事实上，城镇居民养老保险和新农保覆盖的人群大都是低收入群体。通过制度建设，可以向他们倾斜更多的公共资源地，缩小收入差距，推进了社会的公平与正义。

二、存在主要问题

1、历史遗留与保障承诺问题。

在计划经济体制下,虽然国家对养老保险基金作了扣除,但并没有积累下来,却以有形或无形的方式变成了国有资产。造成这一问题的根本原因：一是建国以来,我国一直实行低工资、重积累、轻消费的政策，政府集中了过多的收入,并对其进行转化。转化的结果是使在公有制产品经济中,剩余劳动的社会化得到了比较充分的实现。所以,在国民收入的初次分配中,劳动者所得到的，仅仅是劳动力再生产

所必需的基本生活资料,它通常小于劳动力再生产所必要的全部费用。二是由于公有制产品经济的基本目的之一，就是为了借助于生产资料公有制和高度集中的计划体制实现经济的高速增长,所以,社会化的剩余劳动在扣除必要的社会保障和保险基金后,主要是用于积累基础建设基金,只有较少的部分用作公共消费基金,以在最低限度上满足劳动力再生产的公共消费需要，以及医疗、教育等半公共物品消费的需要。这样,整个国民收入中用于消费(包括个人消费和公共消费及半公共消费)的份额,就被限制在仅能维持劳动力再生产所必要的生活资料的范畴内。

因此,这一时期劳动者只获得维持再生产的必要的收入,而生产的剩余劳动则以利润的形式上交财政,支援了国家建设，这也就是说他们劳动的剩余价值已并入国有资产中,几乎不具有养老金积累,因此,国家有责任和义务偿还这部分人的养老金及债务,也就是实现保障承诺。

那些国有或集体企业中的老职工以及已经工作过一段时间的中年职工,他们虽然没有个人账户的储蓄积累,但实际上他们已经做出了应做的贡献,他们过去的收入是低工资,其结余积累的资金已经被财政、国有或集体企业吸收用于重新投资,形成新的企业资产或各种基础设施;或者还有一些部分通过地方政府集中或部门集中的方式被投资到其他处;同时还有一些企业和行业,由于价格扭曲,其真实利润并不能表现出来,所以企业虽然没有形成积累,但社会积累中实际上也包含着他们的一份。

由于上述这些历史背景,在现有国有或集体资产中,实际上已经包含着相当一部分国家对国有或集体企业职工的负债。所以,有理由把人们以前所做出的贡献折算为他们个人账户上的积累，再从国有和集体资产中拿出相应数量的资产划归给养老保险基金,即将已有的工龄视为已交，彻底解决历史遗留下来“老人”、“中人”的社会保障问题，制度顺利“对接”。

2、基本养老保险的覆盖面狭窄。

一是城镇企业职工养老保险的职工范围狭窄。目前各地对企业职工的含义不尽相同，一般认为：国有企业、城镇集体企业、外商投资

企业、城镇私营企业和其它城镇企业、实行企业化管理的事业单位的工作人员，城镇个体工商户及其雇员、自由职业者等等，都是城镇企业职工。如农民工和乡镇企业职工，各地执行的政策不同，有的将其纳入到城镇职工基本养老保险体系内，有的则排除在外。社会保障就是收入再分配的基本手段，根据社会公平的思想，农民工、乡镇企业职工和城市职工所从事的工作没有什么区别，对国家的贡献也基本一致，但他们却往往更吃苦受累、工作的环境更恶劣、取得的收入更少，将这部分职工排除在职工基本养老保险体系之外，是对农民工、乡镇企业职工采取不公平的歧视性政策。有些地处乡镇的外资企业，甚至以自己是乡镇企业为由，来逃避参加养老保险的义务，或者少缴、漏缴、瞒缴养老保险费。

二是养老费收缴面狭窄，欠费和逃费等现象严重。由于监管力度不够，对企业欠费缺乏有效的约束机制和惩罚机制，一些企业特别是一些非公有制企业想方设法欠缴养老费或者干脆不为职工办理养老保险，也有效益较好的企业在缴存养老保险上总是选择最低标准。企业积极争相为职工缴养和多缴纳养老费的社会氛围不浓厚。

3、保障水平低，不能满足基本生存需求。

一是城镇居民和农村居民的保障水平低。根据目前的养老保险政策，威海城市居民和农村居民的基础养老金为50-55元。非职工的城市居民和农村居民，往往都是社会的最底层，一旦丧失了劳动能力，根本无法凭自己的能力维持最低的生活水平。在现有物价水平下，较少基础养老保险只能缓解一下生活的窘境，无法满足生活中所需吃、穿、用的最基本生存需求。

二是部分企业职工的养老保险费极低。荣成某企业职工在1995年办理了退休手续，办理手续当年每月可领取52.9元退休金，次年增加到74.6元/月。此后至今，已经过去18年了，退休金再也没有上调过。“最牛的”的退休金，怎能满足最基本的生活需求（详见附件）。这种很明显的社会不公平性，必然导致这部分群体的不满和抗争，进而发生冲击政府、上访等事件，造成社会的不稳定。

4、养老保险资金收支不平衡，亟需作实账户。

由于历史原因，现有的已经离退休人员大多是在“无付出”的情况下享受养老待遇，形成历史欠帐。如果历史欠帐不解决。统筹资金就必然被用来发放已离退休人员的养老金，这样一来，新参保的年轻一代就无可奈何地成了已离退休人员的养老主体，下一代养上一代的代际拆借不可避免地产生了，社会统筹帐户成了没有积累的“空账”。由于历史欠帐的规模过于庞大，使得我国基本社会养老保险由名义上的部分积累制，回归为事实上的现收现付制。在现收现付体制下，最初几代退休者享受了远远超过其缴纳的养老金，而支付这些费用的后参加者又一厢情愿地希望通过自身的缴纳，换取仍旧慷慨的养老金支付保证。然而，养老基金的积累往往不能达到这种要求，养老金的支付只能靠更高的缴费率来维持。债务会随着人口老龄化进程的加快而愈积愈多。沉重的隐性公共养老金债务影响了养老金支付保证的兑现。

从养老保险归集和支出情况看，全国企业养老保险收入即使在“空帐运行状态下”也常收不抵支，只能靠财政来补贴，如2002年中央财政就补贴408亿元。再以2005年山东省17市为例，养老保险基金收不抵支的有济南、青岛、淄博、德州、聊城和菏泽六市，基金缺口8.16亿元，需要省级调剂解决，谈不上做实个人账户，此时养老保险制度面临的首要问题就是要如何筹集资金确保当期养老金发放养老保险账户有结余，难以做实基本养老保险个人账户。不作实账户（含个人和统筹），社会进入老龄化后，整个体制就存在崩溃瓦解的危险。

5、基金运行管理过程不透明，管理机构分散和层级多。

根据国务院的要求，养老保险管理各项目应该公开化透明化，但事实上人们对自己养老保险资金管理管理过程并不了解。各地养老保险机构众多，如机关事业单位职工、城市职工、乡镇企业职工、新农合（农村居民）、城镇居民等，不同管理机构与运营模式，政策措施各不相同，管理机构人员臃肿，效率低，浪费严重。

6、资金保值增值问题突出。

根据我国现行有关政策规定，养老保险基金除留足两个月的周转金外，全部购买国债和存入银行。这种单一的投资方式，很难使基

金保值，更谈不上增值。如截至1995年底，基本养老金累计结余429.8亿元，其中银行存款251.6亿元，占58.54%；国债投资90.5亿元，占21.06%；地方财政专户存款28.3亿元，占6.58%；动产支出59.4亿元，占43.83%，投资收入35亿元，收益率仅为8.14%，而1995年的通胀率为14.8%，基金贬值程度是非常严重的。应尽快建立新的养老保险基金管理模式，实现养老保险基金的保值和增值。

7、交叉享受两种不同基本养老保险待遇

政策规定不允许参加两种基本养老保险，也就是说在待遇领取时不能享受两种待遇，只能领取一份。但是由于制度设计不合理，特别是乡镇企业职工养老保险金额过低（甚至不足百元），导致相当一部分的乡镇企业职工，在领取乡镇企业职工养老保险的同时，在农村生活的的又领取农村居民养老保险，在城镇生活的领取了城镇居民养老保险。

其实，我国基本社会养老保障制度建设中的主要问题，不是资金不足问题，而是责任不清和制度设计缺陷问题。社会保障的历史责任与现实责任，国家责任、企业责任与个人责任，政府责任与社会或民间责任，中央责任与地方政府责任，均处于边界不清的模糊状态，这也是最为重大的问题。

三、亟需重点解决的人群与分析

构筑一个与市场经济相适应的、满足人民群众日益增长的需求的老年社会福利保障制度体系是我国社会福利事业发展中亟待解决的问题。从整体运行上看，机关事业单位和城镇企业职工在退休后的基本生活需求能够得到保障.特别是2005年以来，国家连续8年提高基本养老金，把城镇职工和机关事业单位退休金水平迅速拉近。

目前，我国已经实现基本养老保险制度的全覆盖，但在保障程度上，却存在着极其显著的差异。立足现实，面向未来，因地制宜，逐步推进，是解决基本养老保险现存问题的重要途径。根据调研情况，目前和今后最亟需要解决的重点人群主要有五类，分别是：农村居民、失地农民、农民工、乡镇企业职工和城镇居民。

1、纯农民（农村居民）

是指只从事农业，且主要是传统意义上的种植业，其收入来源只有农业，长期生活在农村的居民。对这部分纯粹意义上的农民，可根据当地经济生产发展水平和满足当地农村居民基本生活需求的实际状况，按照其所在的地区的养老方式进行，实行“自助”和“补助”相结合的模式。“补助”主要体现在国家根据社会发展水平不断增加基础养老金，“自助”即考虑到农村地区之间、家庭之间收入水平存在差异，可按照当地上年人均收入水平按一定比例缴纳个人账户养老金。政府可以通过提高农产品价格，加大各项补贴等措施，使各地农民老有所养。为做好衔接，制定让所有农村居民都明确过渡办法：在制度实施前已经达到60岁的“老人”和15年内达到60岁的“中人”（即45岁以上），国家发放并提高其基础养老金（即对农村居民实施较高的基础养老金的年份持续15年，并且只要这部分人生存都应享受待遇），以能够基本满足农村老人生活需求为原则。在有条件的地区，对“老人”和“中人”养老金个人账户中视为已交的部分，由各级政府负担，老年居民按月领取的养老金应当由两部分构成：即基础养老金+个人账户，而目前老人的个人账户部分领取金额全部为零。

纯农民中也有高收入人群，可依据个人意志，以自由职业者身份自愿参加城镇职工养老保险的，国家应当给予鼓励和支持。只要按照城镇职工养老保险规则缴费，那么到达退休年龄后，就可享受与城镇职工完全一致的待遇。

2012年1月17日国家统计局公布，2011年中国大陆总人口为134735万人，其中城镇人口已达69079万人，城镇人口首次超过农村。在农村人口中，如果扣除乡镇企业职工、农民工、各类民营个体工商业者和失地农民，纯农民的数量已经并将继续加速减少。随着经济的快速发展，随着村农民数量的急剧减少，彻底解决纯农民养老问题，变得越来越具可操作性。

2、被征地农民

也称失地农民，是指失去集体土地使用权的农民。伴随工业化、城市化进程的加快，失地农民大量出现。对农民获得的土地补偿费和安置补助费标准，原有的制度设计上，只考虑了土地的历史产出和收

益，以及不降低“农民”的生活标准，没有考虑被征地农民成为新市民后生活消费水平必然提高的客观事实。而失地农民中，老龄人口比重常常偏大，他们往往无法正确有效地使用一次性短期收入，还面临着就业和养老的双重压力。

制约失地农民参加养老保险的主要因素有两个：一是征地补偿标准不高，难以保证以土地换保障方式的一次足额缴纳养老保险费，二是由于失地者一生从事农业，突然间转为城市人口后，伴随年纪的增大，转行谋生能力较弱，就业机会少、收入不稳定。政府有责任和义务妥善解决因政府征地而失去土地的农民的社会保障问题，形成政府、集体和个人之问的责任分担机制。

在建立和完善被征地农民失地农民养老保险的体系主要有四种选择：加入城镇职工养老保险体系，加入农村养老保险体系，加入城镇居民养老保险体系，或者参加商业养老保险。在各种养老保险体系中，实践已经证明，政府引导或强制失地农民参加职工养老保险体系，能够彻底解决年老生活问题，是最理想的方法。

一般的情况下，土地被征用后，失地农民都会得到征用方一定量的资金或住房补偿。因此对这一类型的养老保险资金筹集，完全可以采取政府出一部分，集体出一部分，农民出一部分的办法一次性办理为城镇职工养老保险。市、县政府给予一定比例的财政拨款，并且从土地纯收益中提取一定比例的资金；村集体承担的费用可从其有偿出让土地所获得的土地补偿费中列支，个人承担的部分可在征地安置补助费中列支。

国家或地方政府可以出台相关的强制性规定，只要发生集体土地征用，土地征用单位给失地农民一次性获得的资金，必须多余办理城镇职工的养老保险资金。

3、农民工

农村外出到城市务工或者经商人员，简称农民工，是指常年或大部分时间在城市从事第二、第三产业劳动，但户籍在农村的人员。据第六次人口普查资料，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.6139亿人，同2000年人口普

查相比，增长81.03%，这表明经济快速发展促进了流动人口大量增加，我国农村劳动力在加速转移。

“农民工”已经存在几十年了，对城市的发展贡献功不可没，但由于体制缺失和断档，使得他们的各种社会保障无法与现在的保险制度接轨。用人单位为了降低用工成本，常常以农民工流动性大、不愿意参保为借口，报瞒报用工人数或工资总额，达到少缴社会保险费的目的。

《关于建立劳动用工备案制度的通知》（劳社部发【2006】46号）规定“从2007年起，我国境内所有用人单位招用依法形成劳动关系的职工都应到登记注册地的县级以上劳动保障行政部门办理劳动用工备案手续。008年底，全国省、市、县三级都建立起以签订劳动合同为基础的劳动用工备案制度，并实现国家、省、市三级劳动用工信息数据的交换与共享，建立全国劳动用工信息基础数据库。随着劳动合同制度的全面推行，劳动用工备案制度的建立，全国劳动用工信息基础数据库建立，工作单位和地点变动后，基本养老保险能够实现有效对接和转移。

国家在制度上应当明确，与企业建立劳动合同的农民工，必须强制参加城镇职工基本养老保险，农民工累计缴满15年基本养老保险费，年老时可享受与城镇职工相同的保险水平。如果中途回乡，其养老金中个人账户部分转移至农村养老保险体系，社会统筹部分由务工单位所在地用于偿还本地城镇职工养老保险历史性债务。

4、乡镇企业职工

自上个世纪七八十年代以来，乡镇企业凭借其灵活的企业机制、贴近市场的经营管理理念、廉价的劳动力成本优势，得到了迅速发展和壮大。从当初的“草根企业”，发展为国民经济的重要支柱。2010年全国乡镇企业完成工业总产值312500亿元，实现工业销售产值300500亿元，产品销售率为96%，从业人数达1.58亿人，其中新增就业240万人，全年支付劳动者报酬达20100亿元。2010年全国乡镇企业实现增加值106250亿元，同比增长11.38%，其中工业增加值74200亿元，实现利润26200亿元，上交税金11200亿元，同比增长11.80%，上缴的税收超过全国税收总量的14.3%，为国家

做出了巨大贡献。在经济发达地区，乡镇企业已占国民经济的半壁江山。

由于地方政府、社区乡镇政府在乡镇企业创办过程中发挥过调配资源、组织经济等特殊作用，使社区政府自然成为乡镇企业资产所有者的实际代理人，乡镇企业成为事实上社区乡镇政府所有制。这种政企不分的所有制结构，使社区乡镇政府的目标成为乡镇企业的主要目标，即乡镇企业既要服务于政府财政收入最大化的目标，又要承担各种各样的乡镇政府发展的政治目标，如解决农村剩余劳动力的就业、增加农业发展后劲、投资基础设施建设和发展公益事业等。由于社区乡镇政府与乡镇企业之间的关系缺乏合理的界定和有效的制度约束，地方政府与企业之间事实上的上下级行政关系往往导致政府对乡镇企业索取过多，企业社会负担沉重。过去，乡镇企业职工的退休手续一般在乡镇政府办理，退休金也由乡镇政府统筹发放。

城乡一体化程度高的省区，早已经把乡镇企业职工纳入城镇职工养老保险制度体系中，如河北省在2003年下发《关于进一步扩大养老保险覆盖面实现养老保险全覆盖意见的通知》，明确规定“凡是在城市和建制镇行政区划内的乡镇企业、私营企业、个体工商户都要依法纳入到城镇企业养老保险覆盖范围”。但是总体来说，我国关于乡镇企业养老保险制度尚不太规范。

对于乡镇企业职工的养老保险的最佳模式，就是要彻底改变乡镇企业职工养老保险在社区乡镇统筹或县级乡镇企业职工内部统筹的模式，直接进入到城镇职工基本养老保险统筹体系内。同时企业，可以根据本单位情况给单位提供养老补充保险（企业年金）。

5、城乡居民

指未参加职工养老保险的成年城镇和农村居民。城镇居民和农村居民所覆盖的人群大多都是低收入群体，两者情况基本一致，只是户口性质有所的不同。在目前情况下，即在现有二元结构条件下，老人领取相同的保障资金，城市居民的生活质量要远远低于农村，可适当提高城镇居民的基础养老金。

但是，由于城镇居民养老保险和“新农保”的基本原则、政策框架以及制度模式基本相同，都坚持以“保基本、广覆盖、有弹性、

可持续”为原则，从实际出发，采取个人缴费和政府补贴相结合的缴费方式，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，现在农村居民和城市居民的基础养老部分相同（均为55元），可以直接将二者的机构合并成一个机构，率先实现城乡居民完全一致的基本养老保险，消除城乡二元差别。

需要指出的是：城镇居民中部分收入水平高的，根据个人愿望，在制度设计上应当允许以自由职业者身份直接办理城镇职工养老保险。国家对此应当给予鼓励和支持。

四、基本养老保险制度建设的终极目标与国家责任

年老作为一种不可抗拒的生命规律，具有确定性和不可避免性。经济发展水平是制约社会保障方式的核心因素，更是建立基本社会保险制度的重要前提和客观依据。在建立基本社会养老保险制度过程中，不能只考虑保障的需求，还要充分考虑经济承受能力和提供保障的可能性。社会养老保险水平应当与国家或城乡经济发展水平相适应。

1、终极目标

社会保险的本质在于“社会”二字，只有覆盖全体社会成员的社会保险才是真正意义上社会化的社会保险，核心问题在于“基本”二字，只有满足和保障老年最基本生活需求的保险制度，才是真正意义上的养老保险。其实，这就是社会养老保险的终极目标。

形成参保面广、具有社会统筹、养老保险关系可自由转移的覆盖城乡所有国民的社会养老保险制度，是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果和归宿，符合社会主义社会的要求，也符合法律面前人人平等的宪法要求，是实现宪法的公平价值的必然选择。

对农村养老保险制度和城镇养老保险制度的整合，在全国范围内建立一个科学、系统、规范、城乡一体化的有中国特色的社会养老保险体系，使全体农民能够同城市劳动者一样，当他们面临年老等困难时，可以得到最基本的生活保障。具体来说，至少应包括以下几个基本方面的内容：覆盖目标应该全民化，即把全体国民纳入它的覆盖范围；社会养老保障的推广应当社会化，应该合理分担发展社会养老

保障的责任，由全社会来共同举办；社会养老保障的服务水平应当是随着社会经济水平的发展而逐步高层次化；应该是能使社会保障的经济性功能和社会性功能都能充分发挥的，从而能不断推动经济和社会的发展；应该在运作和管理上都是高效率的。

城乡统筹发展是我国目前社会经济发展和各项制度建设的一项原则和一种战略。但在城乡差别彻底消除之前，我国很难建立一个完全统一的社会养老保险制度，这也是我国现实国情的选择。在现有条件下，研究如何尽早实现城镇职工养老保险、农民工保险和乡镇企业职工养老保险一体化对接；研究如何尽早实现城镇居民养老保险和农村居民养老保险的一体化对接；研究机关事业单位职工与城镇职工养老保险制度的一体化对接，是完全可行的。特别是应尽快实现城镇职工、农民工和乡镇企业职工养老保险的完全对接，即尽早将农民工和乡镇企业职工纳入到城镇职工的养老体系内。

2、国家在建设养老保障制度中的责任

主要体现在以下有四个方面：

一是政治责任：国家有保持社会稳定、维护社会公正、合理确定和有效控制社会收入分配差别的责任。国家有责任对社会所有成员的基本生存权、基本生活需求提供保障。

二是法律责任：国家有制定并健全老年保障的法律体系、实施强制性的养老保险、确定企业和职工必须履行的缴费义务、保证养老金按规定的标准和程序支付、同时确定养老保险基金管理的法律规范、依法处理养老保险争议的责任。

三是财政责任：即国家在养老保险方面所承担的资金责任。这种责任包括：对企业和职工缴纳养老保险费提供免除税收的优惠条件,包括承诺在养老基金入不敷出时进行最终 “兜底” 的责任，对过渡阶段中的“老人” 和“ 中人”视为已交年限的出资责任。基本养老保险的承办主体是国家,目的是要保证所有公民在年老时能够得到最基本的物质生活条件（如吃、穿、行等）,这也是我国《宪法》赋予公民的基本权利。为了达到这个目的,国家应通过实施强制手段,征缴基本养老保险税或费,建立基本养老保险基金,用于支付基本养老保

险金。基本养老保险是国家实现其保证社会经济稳定与发展职能的基本手段,政府在这一问题上的责任是责无旁贷的。

五、建立城乡职工、居民相统一两套养老保险制度的建议与措施

1、采取多种办法解决历史欠帐，逐步解决隐形债务，作实基本养老保险金的两个账户（个人和基础）。

历史欠帐规模过大以及隐形债务问题，已经成为影响养老基金积累效率、危及社会养老保险体系安全的首要因素，必须采取切实可行的办法予以解决。

首先，要测算作实两个账户所需的资金差额，以及增加养老覆盖面改革资金缺口（特别是农民工、乡镇企业等各类职工中的“老人”和“中人”已经视为缴纳年限得资金缺口）；然后，根据资金缺口总量，根据实际国情，研究并采取适当的措施，给予弥补。

⑴、变现一部分国有资产。提留一部分国有资产存量将变现所得划入养老保险基金，此举应与国有资产重组相结合。⑵、调整财政支出结构。国家应统一规定，各级政府每年（或连续数年）从财政收入中划出一定比例，直接补偿养老保险基金。⑶、调整股权结构。一是按比例划转一部分国有上市公司的股权直接进入基本养老金账户，二是选择一些竞争性行业减持上市公司的国有股，这样一方面可取得一定量的资金用来补偿养老基金，另一方面又符合国有经济逐步从竞争性行业退出的改革方向。⑷、在条件成熟时，可考虑开征社会保障税，或在建立新税种时就规定从中划出一部分进入养老保险基金。在解决乡镇企业职工 “老人”和“中人”历史问题上，为弥补“视为已缴费年限”的资金缺口，可将乡镇企业每年上缴的税金按一定比例进行提取，直接划转到城镇职工养老保险账户内，直至资金平衡、问题解决为止。⑸、分区域推进。在城市化进程较快的地方，规定凡出让国有土地使用权，其所得的一部分（比例），要划入到养老保险基金内。（6）出台政策，对在国内率先作实两个账户的省市或地区，给予特别奖励。

2、创新社会基本养老保险资金的投资机制实现基本养老保险基金保值增值。

提高养老保险资金的投资效率，实现其持续的保值增值，已经成为社会的共识。由于基本养老保险金用来保障全社会老年人的生活，是“保命钱”，因此必须把资金安全放在第一位，增值放在第二位。国家应建立养老保险基金投资运营机构，并加强监督，专司养老保险基金运营工作。为实现增值目的，基本养老保险资金应可参与实业和证券市场投资，各地方养老保险资金可依据国家各专业运营机构历史业绩，自主选择将资金交其代为管理（如众多的基金公司、国家养老保险投资小组，由国家负责监管）。投资方向主要有两个：即金融资产(股票债券)和实物资产 (不动产和实业)。政府应应引导社会养老保险基金向低风险、高收益的领域投资，如可投资一些风险小、周期短、效益显著的实业；也可购买政府债券和企业债券、公司股票（投机性强、风险性大、收益丰，应限制资金投入比例和投资类型）；还可以进行银行存款或委托投资等。

要加强监管，建立通畅的意见或建议反馈机制。基金要保值增值，也要防止挪用、流失等问题，养老基金的运作应向全社会完全透明化、公开化。对基金的运营情况，社会保障运营机构财务应每季度或每月在网站上公布一次，并保留以往所有公开信息，供查阅和比对。个人账户的基金，个人可以很方便地随时查询。

3、充分发挥保障主体的积极性和主动性，增强社会基本养老保险的强制性。

社会保险不同于商业等其它保险的重要特征，就在于它的强制性。尽管如此，在基本养老保险制度建设中，还必须充分发挥国家、集体、个人等养老保障主体的积极性，让各主体各担其责，共同承担养老责任。个人不可能是唯一的责任主体，政府和国家也不能完全独立地承担每个人的养老责任。

一是个人：个人在其健康、年轻时依靠自己的劳动积累财富，除满足年轻时的消费之外，还要有节余，用以化解年老时的风险，保障自己年老时的生活。这是任何一个人的责任，社会基本养老保险制度要求劳动者本人必须承担此责任。

二是政府：保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。在社会保障制度建设上，政府最重要的职责是，确保在社会经

济发展进程中每一个国民均能够免除生存危机。为此，政府在构建和完善制度的基础上，必须加大对社会基本养老保险的支持力度，视情况给予财政支持和补贴。在国家财政有承受能力的前提下，中央财政应加大转移支付的力度，在实行分税制的体制下，地方财政也应为社会基本养老保险提供财力支持。

三是用人单位：包括乡镇企业、民营个体企业在内的各类企业和用人单位。企业与职工的劳动关系一成立，企业就要对劳动者目前的生活和今后的养老负责任，因为劳动者在创造的价值中，不仅包含劳动年龄生活所必要的价值，也包含了退休以后各种必需的生活价值，企业有责任和义务为劳动者提供养老保障。国家应采取措施来规范企业此行为，对拒接履行义务的企业强制执行，直至吊销营业执照。

4、积极创造条件，促进城乡二元社会基本保险体系的融合 基本养老保险必须能够保障全体国民老年基本生活的需求。随着经济的发展和收入水平的提高，即时按照同一比例交纳基本养老保险费，每年缴纳的养老保险费的数额也在不断提高，这是一个逐步延续的过程。正因为这样，在年老时实际得到的养老金才能够和领取养老金时的经济社会发展水平相适应，不至于出现退休者和在职者的收入水平差别过于过于悬殊的问题，导致生活水平出现急剧下降；也不会因交费档次定的太低，使按最低档次交费的群体，在退休后领取的退休金根本起不到保障基本生活的要求；更不会因交费档次定的太高，把一部分特别是最需要保障的人群排斥在社会养老保障之外。

由于原有的二元城乡结构体制，导致城乡差别的实际存在，完全消除社会保险体系的城乡二元性尚需一个过程。最切合实际的方式是，实行由沿海到内地循序渐进式的梯度战略。先在沿海经济发达地区进行试点，然后再根据经济条件变化，逐步向内地推进。

在经济发展水平较高，集体经济发达的富裕地区，如江浙、广东、山东（的威海）等省份和东南沿海地区（如胶东地区，长三角、珠三角地区等），可以率先建立城镇居民和农村居民养老保险制度完全接轨的城乡一体化的居民基本养老保险制度；在国有、外资、民营、个体等企业职工、自由职业者和乡镇企业职工推行完全一致的职工基本养老保险制度。

6、扩大基本养老保险统筹范围，减少机构数量，高效运作。 各类企业(含国有企业、乡镇集体企业、外商独资企业、城镇私营企业、企业化管理的事业单位)及其职工、城镇个体工商户及其雇员、民办非企业单位及其职工和自由职业者，均应纳入企业职工基本养老保险覆盖范围。企业和民办非企业单位各种形式的用工不论用工期限长短，不论城镇户口还是农村户口都要按规定签订劳动合同参加基本养老保险。扩大基本养老保险统筹范围，是大势所趋，改革越早越主动，改革越早付出的改革成本越少，改革越早越社会越和谐。

扩大统筹范围，基金账户不应由企业管理，也不能由乡镇一级管理，至少要实现地区一级统筹，逐步实现省级和国家范围内统筹。以防范企业倒闭和统筹范围过小造成的养老保险落空风险。由于城市居民与农村居民的保障是低层次的，而城乡职工的养老保险的保障能力相对较高，因此所有城乡居民，只要认可城镇职工养老保险管理办法，自觉愿意遵参加并履行其责任和义务，应当允许其参加城镇职工养老保险体系，并享受其相应待遇。

在进行原有不同体系养老保险的整合对接中，要尊重而不是否认历史，要因地制宜地制定实施方案和周密测算，找出难点问题，并有一体化的解决办法，确保养老保险制度对接顺利。如乡镇企业职工划转到城镇职工体系内的档案移交问题；乡镇企业职工的“老人”和“中人”的“视为已缴费年限”问题和资金缺口弥补问题；对已经退休多年，且领取养老保险金额过低、明显有失公平的职工，可参照城镇职工最低（或中游）领取标准，从退休那年开始给予一次性资金补偿的问题，等等。

附件：威海市某企业职工的退休证及退休金领取情况一览

2012年2月2日

附件：威海市某企业职工的退休证及退休金领取情况一览

说明：该职工1995年经镇政府批准退休（在当时条件下，应当说实行县镇级统筹，镇政府发放退休证并发放退休金，在国内也算是先

进，开了个好头。但是，此后没有进一步将镇统筹改革升级为县统筹、地统筹或省统筹，。。。。。。），每月的领取的退休金为52.9元。96年退休金调整了一次，增加至74.6元，此后近十八年再未也曾调整过，无论社会工资增长有多快、翻了几番，也无论无价怎么上涨，无论社会怎么进步，职工退休金就是巍然不动，或许有可能是国内“最牛”的退休金。

目前，该职工每月发放的退休金根本无法满足个人最基本的生存需求，这是不应该发生的，却真实地在存在。不合理的存在就在表明，企业或乡镇企业职工退休金在制度的设计上或执行上，是存在严重缺陷的，也是需要改革和完善的。必须有正直现实、正直历史、勇于改革的措施和方法。

黄山镇简介：黄山镇位于荣成市西南部，在镇区划撤销时，北与上庄镇交界，南与人和镇接壤，东与王连镇（现石岛区）相接，西与邱家镇相连，办公地址在黄山镇黄山村。现已经与邱家镇合并成为虎山镇。

虎山镇简介：：地处荣成市西南部，东与石岛区为邻，北与上庄镇交界，南与人和镇接壤，西与文登市埠口镇隔海相望。地理条件优越，距我国北方最大的渔港石岛港20公里，距我国第一个卫生城市威海市96公里。镇政府驻地峰山后村。2001年4月9日由原黄山、邱家两镇合并成立。镇域总面积110平方千米，耕地4221公顷，海岸线长25.5公里。共辖48个行政村，4个居委会，3.95万人。2002年农村经济总收入23.8亿元，全年财政收入2500万元，农民人均纯收入3468元。中学2所，小学6所，在校生4400人。特色物产：泥蚶、缢蛏、苹果、大花生、海参、海蜇、海蛤等。

黄山镇的区划变更情况简介：1950年5月石岛市撤销，归属荣成，改为石岛区；桥头、港西两区由威海市划归荣成，荣成全县划为15区。 1954年4月1日，石岛县成立，荣成县石岛区、十一区、十二区共33个乡及文登县十区、十一区共22个乡划归石岛县。 1956年3月， 石岛县撤销，原石岛县所辖区域全部划归荣成，并由文登县划来黄山、章村两区30乡。1957年1月18日荣成划为2镇13区57乡1022村，黄山区辖5乡90村12959户，其中：邱家乡26村3162户；铺里乡13村2386户；客岭乡13村1964户；上庄乡15村2102户；黄山乡23村3345户。1957年荣成开始撤销区的建制， 除黄山、甲子山、成山、靖海4区暂时保留外，其余各区全部撤销，由县直辖各乡。1958年3月1日将黄山、甲子山、成山、靖海4区撤销，57处乡镇并为39处，其中有黄山乡。1958年9月3日，荣成县成立21处“政社合一”的人民公社：黎明(崖头镇) 、跃进(俚岛乡) 、燎原(崂山乡)、东方红(柳树乡)、人和、

凤山(埠柳乡)、日升(常家乡)、先进(泊于乡)、红旗(寻山乡)、靖海、卫星(黄山乡)、滕家、星火(上庄乡) 、成山、明光(桥头乡)、红光(荫子乡)、邹山(大疃乡)、灯塔(林村乡) 、东风(宁津乡)、先锋(石岛镇)、伟德(崖西乡)。10月17日，公社改按地名称呼，即黄山人民公社。1984年4月撤销人民公社恢复乡镇建置，即荣成市黄山乡；1989年12月18日，撤销黄山乡，设立黄山镇。2001年4月9日威海所辖各市进行乡镇区划调整，黄山镇与邱家两镇合并，成立了虎山镇。

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