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摘要：论述了垃圾处理项目全过程风险管理的内容及项目的风险特性，在对垃圾处理项目的风险因子分析的基础上，从整体上提出了风险管理对策，并强调垃圾填埋场是垃圾处理项目社会风险对策的最后一道屏障。
关键词：生活垃圾；项目风险；风险分析；风险对策
0引言
近年来，全国各地不断兴建垃圾处理基础设施，如2004年全国建成卫生填埋场457座，堆肥场70座，焚烧厂47座。在此过程中，不可避免的会受到不确定因素的影响，存在风险。
风险即活动或事件发生的潜在可能性和导致的不良后果。垃圾处理系统涉及面广，内容复杂，从其规划过程到项目建设、实施及后期运行各个环节都存在风险因素，若不加以控制，风险的影响有扩大的趋势甚至引起整个工程中断或报废。20世纪80年代以来，建设项目的风险管理在西方发达国家日益受到重视[1]。而在我国，由于计划经济体制的惯性，长期以来垃圾处理项目由政府建设、管理，一切风险由国家承担，因而，参与项目各方忽略风险分析与风险管理。随着垃圾处理项目的产业化市场化，企业和个人的加入及各类社会资金的投入，将增加这类基础设施建设和运营的复杂性。因此，也使其风险管理受到重视，而参与项目的各方也将成为风险的承担对象。政府作为“公共委托”的责任人，在风险问题上也必然要承担一定的责任。
垃圾处理项目具有很强的社会属性，一旦出现问题，将对人们的日常生活造成巨大的负面影响，这时，仅仅追索项目投资者的责任是不能解决问题的。
因此，必须建立完善的垃圾处理项目风险管理体系与管理机制，即在项目前期意识或识别风险的存在，并通过有效的对策与措施进行控制和管理，以减少其造成的负面影响。
1垃圾处理项目的风险管理内涵与风险特征
1.1垃圾处理项目风险管理内涵
类似其他工程项目，垃圾处理项目周期大致可以分为规划、决策、施工和后期运行4个阶段。风险发生率最高期为规划和决策阶段，但风险影响价值的最高时期却是在项目运行后期，见图1。
图1垃圾处理项目周期风险发生和影响
垃圾处理项目的风险管理必须是全过程管理，即对项目的规划、决策、施工到运行各个环节都要进行考虑风险问题。当然，在项目的不同阶段涉及的风险及其影响会有所不同，故应根据各阶段的特点，提出具有针对性的管理措施。对垃圾处理系统的风险管理首先从认识风险特征入手去识别风险因素，其次根据需要和可能选择适当的方法估计风险程度，然后提出针对性的风险对策，得出风险分析结论。
1.2垃圾处理项目的风险特征
1.2.1公益性
垃圾处理项目属于公益性设施，它涉及到国家或区域发展及人类健康和生活质量，但这类项目属于低盈利、零盈利甚至负盈利的项目，其投资和管理都离不开政府的监管。所以，政府是必不可少的风险的承担者之一；同时，作为公益项目的使用者，民众成为了风险的最终承担者。
1.2.2长期性
垃圾处理项目不同于一般项目，其项目的实施和运行持续时期较长。垃圾填埋场的规划期使用期一般为10～20a，而焚烧处理厂运营期多为25a甚至更长。很多的风险问题都出现在工程运行若干年后。但在实践中，项目管理人往往只关注前期的风险问题，而忽略了对后期运行阶段项目的风险的管理，从而导致严重的后果。
1.2.3复杂性
垃圾处理项目是基础设施类建设项目，风险因素涉及到技术、经济、社会、自然乃至政策法规等方方面面和规划、设计、建设、运行的全过程，且比一般项目更加富于变化，因而管理也更为复杂。
1.2.4可转化性
垃圾处理项目的风险在很大程度上是可以相互转化的，如资金不足可能导致使用较落后的技术和设施，而引发工程技术风险，继而导致项目工程质量不达标甚至不能完成。由于此类项目的公益性，因而所有的风险转化后，都将最终形成社会风险。
2垃圾处理项目的风险因素
2.1技术风险
垃圾处理属新兴环保行业，就技术而言，其风险比其它领域行业更大。究其原因主要有：一是专项处理技术的创新与不成熟的矛盾所致，垃圾处理项目的很多的技术都是近年出现的创新技术；二是首次采用的技术、设备的可靠性、稳定性难以鉴别和保证。比如垃圾填埋渗滤液处理技术，一些技术和设备在试运行期或运行初期使用较好，但运行到后期时出现问题。原因在于垃圾填埋的整个运行时间比较长，填埋处理的产酸期也就是渗滤液出现的高峰期，多在填埋场启用后的5~10a，使得技术和设备的可靠性、稳定性难以鉴别。
2.2工程风险
工程设计中涉及的风险因素有地质勘探不准确、工艺流程选择不当、设备选型不合理等。选址是垃圾填埋的一个难点和重点，如果选址不当，可能导致渗滤液污染地下水或者填埋场下陷等问题。此外，类似一般项目，垃圾处理项目也存在施工质量差，建设期拖延等风险。
2.3经济风险
经济风险主要有：工程变更导致工程量的增加、设备材料价格上升导致投资估算不敷需要；由于计划不周或外部条件等因素导致建设工期拖延；外汇汇率、利率不利变化导致投资增加；资金使用中的漏洞等。
2.4信誉风险
信誉风险包括2个方面：政府信誉与投资者信誉。垃圾处理项目在较大层面上依赖于政府的特殊政策，政府信誉包括政府对投资者的承诺要实质性的落实，如土地划拨、电价的保障、每年按时支付垃圾处理费等，这些政策项目的顺利建设和运营的有效保障。投资者信誉包括财务管理是否连续性有保障，经营是否经验丰富，信誉是否良好，还有合作的协调性问题等等。
2.5配套条件的风险因素
项目外部配套设施，如供水排水、供电供气、公路、码头以及上下游配套设施等，在投资项目决策分析与评价中虽都作了考虑，但实际上可能没有如期落实、解决或存在新问题，致使投资项目不能发挥应有效益，从而带来风险。
2.6外部环境风险
包括自然环境、经济环境和社会环境因素以及政策因素的影响。最大的风险是垃圾处理系统建成后发现其垃圾量及其性状与计划不符，对项目的运行形成很大的影响。如：深圳市盐田垃圾焚烧厂设计处理能力为450t•d-1，由于盐田区每天的垃圾收集量仅约为200t•d-1，自2003年12月投产，截至2004年10月，实际处理生活垃圾5.83万t，仅为正常生产能力的42.62%，处于“半开半停”的生产状况，严重影响该厂正常生产经营。又如，晋江市垃圾焚烧发电BOT项目自2005年7月启用后，很快形成日处理750t垃圾的能力，而政府每天只能提供400余吨的垃圾，同样处于“供不应求”的尴尬局面。另外，特殊的社会环境因素也会形成外部风险。比如节假日、突发事件(如游行等)都会造成垃圾量骤增和性质的改变。因此，在项目建设的前期必须对社会环境类的外部因素给予重视，进行决策时充分考虑其影响。
3垃圾处理项目风险对策研究
一般投资项目可采用风险回避、风险控制、风险转移、风险自留等几种风险对策。但是，基于垃圾处理项目的特殊性及其风险特征，其风险对策必须具有针对性。
3.1整体上不适采用风险回避对策
风险回避是一种消极的风险管理手段。当投资风险较大的时，投资者会直接回避风险，即不参与投资。由于垃圾处理设施是必建项目，其特殊性决定了政府无法采用风险回避对策。虽然从整体上看不能因为风险较大而完全放弃或搁置垃圾处理项目，但在局部或具体环节可以采用风险回避的对策，如在方案阶段或选址环节，可设计多种备选方案，舍弃风险过大的方案。
3.2必须全过程实行风险控制
(1)加强源头风险控制。从规划阶段就确立风险管理专项，早期认识到潜在风险，通过适当手段，减少风险的发生。
(2)寻求信誉度较高的合作伙伴。选择信誉度高的企业、设计施工单位、运营单位是工程、经济等风险的有效控制手段。
(3)从法律法规政策上给予保证。通过政策或承诺减少利率、汇率等变化对融资的影响；保证焚烧发电顺利并网。
3.3建立风险转移机制，完善保险保障体系在垃圾处理项目中风险转移主要通过2种方式：①通过适当的融资运营体制，政府将一部分风险转嫁给企业。②政府、企业或者建筑承包商将部分风险转嫁给保险公司
TOT模式(移交-运营-移交)是政府将城市环境基础设施租赁给投资者的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金获得运营权的同时也接过了风险棒。随着市场化的进程，新建的垃圾处理项目(尤其是投资额大的焚烧发电厂)更多采用了BOT(建设-运营-移交)运作模式，政府将大部分风险转嫁到投资商。
投保是一项传统的风险转移方式，政府、投资商、运营商、承包者等都可通过有偿支出将项目工程中风险转嫁到保险公司，从而减少了风险在经济上带来的影响。
3.4主动风险自留
对于垃圾处理项目采用风险自留对策主要基于以下两个原因：①垃圾处理项目存在明显的社会环境方面的风险，这种风险又不能回避；②对于一些风险问题，采用风险转移的方式是不经济的[3]。
大多数项目的风险对策主要是从经济上减少了风险的影响，但作为垃圾处理项目，即使是有了赔偿，也不能解决垃圾消纳问题。出现特殊事件时，垃圾的产生量很可能是平时的几倍到几十倍，如果没有技术处理手段作为应对措施，垃圾污染问题会给社会带来巨大的负面影响。因此，垃圾处理项目需要积极采用风险自留方式，即在项目的前期就识别到风险因素，除考虑一般情况下的可能的风险对策外，尤其应从工程技术的角度去控制或应对风险。
实践表明，垃圾填埋场是区域范围内垃圾处理系统的风险紧急应对主要措施，也是风险应对的最后一道屏障。这是由于垃圾填埋方式具有以下特性：(1)填埋是垃圾处理系统的最终处理方式。从垃圾处理过程来上看，焚烧、堆肥等设施都只是处理环节，唯有填埋场既是处理设施，又是处置设施。(2)应垃圾处理量波动的能力强。焚烧发电厂和堆肥厂的设计规模一定时，其实际处理能力只能在有限的范围波动(一般不超过20%)。而垃圾填埋场只要合理增加人员、设备和作业时间就可成倍增加其消纳垃圾能力，在很大程度上改变日处理量。因此，从技术角度看，也只有填埋场可承受上游环节的垃圾量的变化。适当增大填埋处理的能力，通常是在垃圾填埋场的主要技术指标(如进场道路、作业机械、运行时间等)上给予必要的放大系数，或者说是风险系数。
(3)适应垃圾性状变化的能力强。从对物料要求看，焚烧处理对于垃圾的热值要求比较高，堆肥处理对有机物含量有一定要求；而填埋处理场则较适合处理形状变化很大的混合垃圾。
4结论
垃圾处理项目风险管理是一项复杂的系统工程。项目决策者必须重视此类项目的风险问题：首先，它是全过程的风险管理，尤其不能忽视后期管理工作；其次，政府的相关部门要从各个层面对这类建设项目提供必要的政策保证，以减少建设和运营风险；再者，应将填埋场作为垃圾处理系统的风险紧急应对的主要措施，以减少其风险给社会造成的负面影响。
[参考文献]
[1]阎长俊，张新卓，金洁.英国建设项目的风险管理及对我国建筑业的启示[J].建筑经济，2005(6)：91-94.
[2]刘玉杰.工程项目风险分析与管理[J].IPCLS，2005(6)：44-45.
[3]毕星，瞿丽.项目管理[M].上海：复旦大学出版社，2000：252-253.
