爱华网《经济学原理》
煤层气主要成分与天然气相同，是一种非常重要的洁净能源。我国煤层气资源十分丰富，陆上埋深2000m以浅的煤层气资源量达36.8万亿m3，仅次于俄罗斯和加拿大，占世界总资源量的13%，主要分布在42个含煤层气盆地中［1］。据我国第二次油气资源的评价结果，中国拥有常规天然气资源总量为38万亿m3，其中陆上为30万亿m3，海域为8万亿m3［2］。虽然天然气资源较为丰富，但勘探程度较低。煤层气与我国常规天然气资源量大致相当，加快煤层气开发可以缓解我国洁净能源短缺的局面，有利于调整我国能源结构，降低煤矿安全事故发生率，减少甲烷向大气中排放所造成的环境污染，具有较大的社会效益和环境效益。近年来，煤层气资源开发利用已引起了政府的高度关注，但我国煤层气产业尚处于起步阶段，主要原因是煤层气开发初期投入高、产出周期长、日产量低、开发技术难度大、生产效益低，导致投资者勘探开发煤层气资源的积极性较低。因此，我国煤层气产业的发展需要政府财政政策的支持。
我国煤层气开发利用的财政政策有煤层气开发利用的现行税收优惠政策1)增值税优惠政策。2007年2月，财政部、国家税务总局发布《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》，规定自2007年1月1日起，对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策，对于先征后退的税款，将由企业专项用于煤层气技术的研究和扩大再生产，此部分不征收企业所得税。2)对地面抽采煤层气暂不征收资源税。3)相关的税收优惠政策还包括:对煤层气勘探开发作业的设备及专用工具等免征进口关税和进口环节增值税;对独立核算的煤层气抽采企业实行设备加速折旧和投资抵免;具备条件的煤层气抽采企业研究开发新技术、新工艺发生的技术开发，在按规定实行100%扣除基础上，允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除;煤层气探矿权、采矿权使用费按照国家有关规定申请减免等。4我国煤层气开发利用的现行补贴政策：企业开采的煤层气出售或自用作民用燃气、化工原料等，中央财政按0.2元/m3煤层气标准对煤层气开采企业进行补贴。在此基础上，地方财政可根据当地煤层气开发利用情况对煤层气开发利用给予适当补贴，具体标准和补贴办法由地方财政部门自主确定。企业开采煤层气用于发电的部分不享受补贴政策，享受《国家发展改革委印发关于利用煤层气(煤矿瓦斯)发电工作实施意见的通知》规定的相关政策，补贴电价标准为0.25元/(kW?h)。
山西沁水盆地煤层气资源开发利用财政政策的实证分析
山西沁水盆地是目前我国煤层气勘探开发程度最高的盆地，其煤层埋深适中(300～1000m)，煤层厚度大、含气量高(19～26m3/t)，煤层割理发育(530～580条/m)、分布稳定、渗透性好(0.5～1.0毫达西)。含煤面积约23900km2，煤层气资源量为3.95万亿m3，可采资源量为11216.2亿m3［3］。沁水盆地是山西乃至全国煤层气赋存最为富集的地区之一，蕴藏量占山西省煤层气总量的65.8%，全国煤层气资源总量的10.7%［4］，是目前国内勘探程度最高、储量条件稳定、开发潜力巨大、商业化程度较高的煤层气气田。自20世纪90年代后期以来，中联公司、美国美中能源公司、中国石油勘探开发研究院廊坊分院、中国石化集团中原油田等单位分别在沁水盆地的潘庄区块、屯留区块、寿阳区块、樊庄区块、和顺区块进行了为期13a的勘探和开发试验工作，取得了良好的勘探成果。2005年11月1日，山西沁南煤层气开发利用高新技术产业化示范工程———潘河煤层气项目一期工程阶段性竣工及商业售气剪彩仪式在潘河煤层气加气站举行，标志着中国煤层气地面开发开始进入商业化运营阶段。截至2008年9月，山西地面煤层气开发总井数已达1200口［5］。笔者根据从中联煤层气有限责任公司得到的有关数据，考虑山西省内及省外周边城市对煤层气的需求及规模开发效益，对沁水盆地进行日产400×104m3开发方案的财政政策进行了评价(2009年底
沁水盆地煤层气开发按2000口井，单井产量2000m3/d的规模计算。基础数据见表1)，为国家制定鼓励煤层气资源开发的财政政策提供决策依据。从表2可看出:第一种方案是国家对煤层气开发企业不实行税收优惠，沁水盆地日产400×104m3规模的开发方案的内部收益率只有6.02%，在评价期内无法收回投资，说明该方案在经济上不可行;第二种方案是我国2007年以前对煤层气开发企业实行的税收优惠政策，对煤层气开发企业的增值税实行先征后返还8%的政策，即税率为5%，该方案的内部收益率只有8.54%，说明该方案在经济上不可行;第三种方案是按我国对煤层气开发企业实行的现行税收优惠政策，对煤层气开发企业的增值税实现先征后退，即税率为0，该方案的内部收益率只有10.09%，说明该方案在经济上不可行。表2增值税税率调整对沁水盆地煤层气开发的影响方案增值税税率/%净现值内部收益率/%投资回收期/a113－111702.786.02在评价期内无法收回投资25－13638.038.54在评价期内无法收回投资30－37132.6910.09在评价期内无法收回投资注:表2评价所需的数据见表1中的相关基础数据;日产400×104m3产能规模。从表3可看出:第一种方案是国家对煤层气开发企业实行税收优惠(增值税先征后退)，但不实行价格补贴，沁水盆地日产400×104m3规模的开发方案的内部收益率只有10.09%，在评价期内无法收回投资，说明该方案在经济上不可行;第二种方案是对煤层气开发企业实行每m3补贴0.10元的价格政策，该方案的内部收益率为12.96%，略高于石油天然气行业的基准收益率，说明该方案可行;表3价格补贴水平调整对沁水盆地煤层气开发的影响方案价格补贴水平/(元/m3)净现值内部收益率/%动态投资回收期/a10－37132.6910.09在评价期内无法收回投资20.1019358.1712.9612.4230.2075847.3215.6910.67注:评价数据除增值税税率是按我国现行煤层气开发企业的税收优惠政策取值为0，其他计算数据与表2中取值相同，即基础数据见表1;日产400×104m3产能规模。第三种方案是国家对煤层气开发企业实行每m3补贴0.20元的价格政策，该方案的内部收益率为15.69%，高于石油天然气行业的基准收益率，说明如果国家对煤层气企业实行价格补贴，企业的经济效益会大幅度提高，有利于该产业的发展。
现行煤层气财政政策评价
现行税收政策评价一国为鼓励某个新兴产业的发展或调整产业结构，可以采取多种措施，其中，税收作为政府宏观调控的重要工具，在政府的产业结构政策中具有重要的作用。各国在产业结构政策中采用的税收手段一般包括税种设置、课税对象的设定、税目、计税依据、税率、税收豁免、优惠税率、优惠退税、税收抵免、加速折旧等形式。这些税收手段按其目的不同大致可以划分为两大类:一类是对新兴或特定产业实施的税收优惠;另一类是促进技术进步的税收措施，如对研究与开发(R＆D)支出给予税收抵免和税收扣除、允许加速折旧等税收措施。日本经济学家植草益指出，日本在复兴时期产业政策的重点在于产业的合理化培育。为此，日本政府颁布了《企业合理化促进法》等法律，规定可以对企业实施课税方面的优惠［7］。这些税收优惠主要有两个方面:一是折旧优惠制度，包括对特定产业的固定资产折旧缩短法定使用年限及实行特别折旧;二是税收减免，包括对特定产业实行一般税收减免、准备金税收减免和专用基金税收减免。税收优惠措施的应用成为日本战后产业政策的重要特征之一［8］。煤层气的开发利用具有正外部性，我国政府为鼓励煤层气产业的发展已采取了税收优惠的措施，上述税收优惠、税收抵免、加速折旧等手段在现行煤层气财政政策中均有体现。我国现行煤层气税收优惠政策对煤层气产业化发展有着积极作用，自2004年以来，我国煤层气开发势头加快，钻井数逐年上升，2008年全国累计钻井数已超过3400口，形成地面煤层气产能约20亿m3。我国煤层气井主要分布在晋、陕、蒙地区，其钻井数占全国钻井总数的80%以上［9］，这与国家的政策扶持有很大关系。但总体而言，煤层气的税收政策是比照天然气制定的，由于煤层气勘探开发存在着高投入、高风险和高科技的特
点，在煤层气发展初期，需要更有力的税收优惠政策。现行煤层气税收优惠政策存在的问题有以下几个方面。1)现行税收政策对煤层气勘探和试验过程中的税收优惠很少，只是在研发形成科技成果转让时或抽采成功后才可以享受相关优惠政策，不利于鼓励煤层气投资者加强前期投入。2)现行煤层气税收优惠政策对企业是否抽采煤层气和抽采以后的利用程度高低等没有明显的差别待遇，不利于鼓励煤炭企业抽采煤层气的积极性。
现行补贴政策评价由于煤层气产业初期投资高、风险大、回收期长，国家在鼓励煤层气产业发展的初期阶段，需要对煤层气企业进行补贴，即对煤层气企业销售煤层气产品直接给予价格补贴。目前，山西省煤层气补贴政策是:国家对煤层气企业销售煤层气产品每m3补贴0.20元，山西地方财政补贴0.05元，即每m3补贴0.25元。在此补贴条件下，山西煤层气的销售价格得以与天然气持平(2009年为1.2元/m3)。从表3的第一种方案得知:即使有税收优惠，但没有采取价格补贴手段，山西沁水盆地煤层气资源开发也无法收回投资。只有既采取税收优惠政策，又给予煤层气开发企业的价格补贴，煤层气资源开发才具有经济可行性。需要注意的是，本文是按沁水盆地煤层气开发的相关数据测算的。沁水盆地煤层气资源条件较好，煤层气售价每m3补贴0.25元，企业就可以实现微利。对于我国其他地区煤层气资源的开发，需要考虑到该地区煤层气资源赋存状况、技术、市场和基础设施等条件，价格补贴需要增加，才能鼓励投资者开发煤层气，提高煤层气开发企业的竞争力。
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