爱华网因政府的良心债，我与南宁市长“杠”上了
---致南宁市长周红波的公开信
周市长：
之所以向你写这封信，首先是基于我作为南宁市民的身份，24年的南宁生活，让我见证了这片热土的繁华变迁，在分享她美丽与荣耀的同时，也关注着她的健康与和谐。我并不是旁观者，亦非局外人；其次是基于我作为律师的职业，26年的法律研习和从业经历，使我自觉或不自觉地把维护当事人合法权益当成了习惯，我不忍拒绝为公民权益代言。此信的话题与一个“强拆”事件有关，在委托关系上，我代表的是事件当事人及其家庭成员，但客观上，或许我还代表了除他们之外的不特定多数人。为表示对普通公民的尊重，我省略了对你个人的客套，作为具体行政行为主体，你代表政府与普通公民的法律地位是平等的。同时，我以为，坦诚、自然的交流会更融洽、更畅通。
还需说明的是，我与事件当事人素昧平生，无亲无故。他们因不服良庆区政府和南宁市政府对他们房屋的“强拆”和“复议”，辗转将相关材料交到了我手中。鉴于他们的诉求已在时效上丧失了法律强制力的保护，我未敢贸然接受他们的委托。当我反复研究他们的材料和相关法律法规之后，无论如何也不能够说服自己接受对他们房屋的“强拆”和“复议”，最终才决定要为他们做点什么。曾有朋友提醒我：别与政府过不去，免得惹麻烦。朋友们的定义明显适当，我婉拒了。论年纪，我比你长，已不至有太多的任性，而我决意要向你写信，仍不失为一种任性。我相信，你作为一市之长，视野和作风远比我的朋友和相关政府官员都要开阔、严谨；你一定能大度优容地善待你治下的百姓，给予他们关爱，并能以谦抑的君子风度垂听纳言。
此事件发生在良庆区良庆镇新村，2010年8月13日上午，该村村民黄荣祥接邻居黄治佳电话，被告知他们兄弟四户刚建成的房子被拆除了，他急急忙忙赶到现场，呈现在他的是惨烈的景象：三层楼房已经轰然倒塌，剩下的唯有残砖碎块，一片狼藉；存放在屋内价值3万余的建筑、装修材料也一同化为乌有；搁置在房屋外的手推车也被人为砸扁（这是当事人到场后，亲眼看见执法人员故意用钩机的铲斗砸坏的）。次日，良庆镇镇长打电话给黄氏兄弟之一的黄荣会说，“你们的楼房已经被拆除，有什么要求，打报告来”。至此，黄氏兄弟才得以肯定，他们的房屋是被政府强制拆除的。
与此事件相关的法律问题是我要与你讨论的重点，但我不想就相关法条作简单的罗列与解读，市政府法制办是你的法律参谋和助手，这方面的工作是他们的分内之事。只要他们忠实于法律，并认真准确地向你解读，你就能看清事件当中的是与非。当然，如果你认为有必要让我释疑，我乐意接受，但我更愿意以公开辩论的方式与市政府法制办的专家们进行讨论。这不是什么创举，只是一个选项，目的是希望公众质疑和社情民意暴露在阳光之下，让公众与政府形成良性互动。相信，你能够以开放的姿态乐观其成。
此外，行政执法伦理和政府良心也是不可或缺的话题。我们的传统文化带着深厚的人治色彩，行政执法伦理的传统基础异常脆弱，反映在行政执法中，程序文明的欠缺还很严重，实体处理的法治原理贯彻还很不到位，甚至常常演变为野蛮执法；良心更是一个永恒的话题，个人要讲良心，由人组成的政府也要讲良心。但伦理也罢，良心也罢，我都将在公平正义的前提之下与你进行讨论。
为便于你对此事件有个大致了解，我向你简要陈述相关事实：黄荣祥等兄弟4户共17口人，一直来共同住在一间已有100年历史的泥砖主体结构的老祖屋里。该祖屋俨然已属危房，且于2009年初被划入南宁市物流园基地征地范围。被定义为违法建筑而被强制拆除的房屋是黄氏兄弟于2009年3月才开始动工兴建的。黄氏兄弟首先拥有一个法律身份，他们是该宅基地的合法使用者。他们在祖宅地被征用后，为了解决17个家庭成员的居住困难，便四处借钱共同集资建房。可是房屋建成一年多，便被良庆区政府毁于一旦。并且在该房屋被拆除之前之后直至现在，黄氏兄弟没有收到、见到过任何一份有关拆除的文件。也就是说，该房屋是在他们毫不知情的情况下被拆除的。事后，黄氏兄弟申请了行政复议，但南宁市政府的复议决定对此次“强拆”予以了维持。
上述事实，只需查证就会发现真相。当事人手中的相关证据虽可资证明，但恕我不一一加以列举。如果政府需要向我核实，我会将相关证据出示并予以说明，但需明确：那是我为政府提供劳务。
暂不论良庆区政府在此事件中的执法谬误，仅市政府法制办制作的复议决定，就令人大失所望。这里有必要对该复议决定作简单证伪：概括而言，“复议”的审查应包含实体和程序两方面，但该复议决定置实体审查于不顾，仅适用程序性的法条，把“可以”强拆的时效要素作为认定“强拆”合法的唯一依据，丧失了作出“维持”结论的前提；即便如此，该复议决定仍然具有明显错误：它一方面认定良庆区政府系将相关法律文件张贴在涉案房屋外墙，一方面又认定“强拆”合法，完全自相矛盾。
法制办的各位尊长与我一样都是搞法律的，算得上半个同行，他们都是受过正规的法律训练的专业人士，我不敢不尊敬他们。但他们那种罔顾法律概念，创造性地为非法行政行为背书的行为，实在令人不敢恭维。如果说具体的执法人员是因为专业困难违反法律法规，法制办的工作人员却完全可以保持最低限度的专业水准。在维护依法行政的基本准则方面，法制办承担着为政府执法提供法律知识后援的使命，同时也肩负着对具体行政行为进行复议的职责，“有错必纠”是他们应秉持的原则。面对违反法律程序、粗暴执法、损害公民权利等行为，法制办更应该作出清晰而坚定的批评、抵制和纠正。遗憾的是，南宁市政府法制办的所谓的复议完全是走形式，对严重违法的行政行为仍然予以维持，难免让人觉得相关政府官员对底层百姓带有严重的歧视，大有官官相护之嫌。
毫无疑问，政府在作出“强拆”决定之时，应当严格遵循法律程序进行，大致而言，是应该主动催告公告的，是应该送达到位的，是应该说明理由和告知权利的，绝不是随心所欲的事情。而所谓送达，必须是依照法定方式既“送”又“达”，没有捷径和“技巧”可言。良庆区政府以“张贴”的方式进行送达，不但没有法律根据，而且在客观上也不能推定当事人能够通过此种方式知悉行政决定的内容。显然，良庆区政府的送达义务实际并没有完成，其“强拆”程序的违法是明显的、严重的。
此外，在实体上涉及的诸多问题，也令人无法理解和接受。所谓违反规划的违法建筑，违反的法律自然是规划法的相关规定，具体而言，规划法规定的总体规划、详细规划等，是违法建筑之所以构成的前提要件。没有规划，就谈不上对规划实施的影响，更谈不上消除对规划实施的影响。良庆区政府既然是以未取得规划许可证为由认定“违建”，那么，与之相关的详细规划是什么、何时公布？当事人的房屋是否对该规划实施造成实质性影响？是否采取改正措施也不能消除影响？城市的规划是可以也应该做到科学合理的，是可以也应该在为了公共利益的同时顾及到个人权益的，如前所述，黄氏兄弟是该宅基地的合法使用者，毋容置疑，宅基地使用权作为他们的法定权利，面对城市规划时也不能自然而然地归于消灭。那么，相关规划是否充分关注了当事人的合法权益？是否考虑了他们已经实际丧失居住条件的情况？当事人的宅基地使用权作了怎样对应的安排？同时，法律面前是人人平等的，如果相关规划区内禁止建私宅，那么，村民不断在当事人新建房屋的周边建住宅多达100余栋，又作何解释？这些房屋是否都取得规划许可证？怎么唯独当事人的房屋就是违建？这些问题究竟是不是问题，良庆区政府及其执法部门的工作人员应该明白，市政府法制办的工作人员也应该明白。但无论如何，作为此事件执法主体和复议机关的政府都应该对我的当事人有个准确、透明和有道德内涵的“说法”。
长期来，我们的政府给公众的感觉是一个很强大的政府，是一个全能的政府，在正处于快速发展和变革时期的中国，这种“强势”有时似有必要的。但这种“强势”必须是建立在法律健全和文明政治的基础上，建立在政府和政府工作人员严格按照法定权限和程序行使职权的基础上，说到底是以“法治”为前提的。如果这种“强势”缺乏一定的法理依据和必要的规范，在实践中就会表现为“霸气”和高高在上，结果必然会引起百姓对政府的对立情绪。这样的政府行为模式与公平正义是大相径庭的，最终将导致法治大夏的坍塌。马恩著作早有所言：“普遍守法下的政府是法治关键之关键，历史经验表明，法治破坏的始作俑者首先是公权力的行使者，人民遵守法律的前提是统治者都能够遵守法律，否则人民就不再有守法的义务。因而，掌权者守法是人民履行守法义务的必要条件”。
我注意到，在此事件中，良庆区政府是依据南宁市政府《关于暂停五象新区核心区范围内项目建设的通告》进行“违建”认定的。但是，该“通告”属于非立法性规范文件，不能以规划相提并论，更不能作为认定“违建”的依据。同时，根据相关法律规定，通告类的地方规范性文件不得设定行政处罚，该通告关于强制拆除措施的规定没有法律依据。请你向市政府法制办和良庆区政府的官员们强调这样的法治理念：对公民而言，法无禁止即可为，法无禁止即权利，法无禁止即自由；对政府而言，法无许可即禁止，法无授权不可为。行政执法的权力是有限的权力，政府亦是有限政府。均只能在法律规定的框架内行使权力。在刚结束的“两会”中，李克强总理的政府工作报告有一句金言：“大道至简，有权不可任性”，也蕴含了同样的深意：政府必须牢记法律底线不可逾越，更不能滥用权力，即法无授权不可为。为官者若能参透“大道至简”的精义，有所为有所不为，方得用权之精妙。
退一步说，就算可以把该通告拔高为“违建”认定的依据，在具体的适用上也应该是合情合理的。法律规范的横平竖直，同样蕴含着人情常理的弯弯曲曲。政府执法可以有自己的立场，却不可因自己的立场而扭曲了赖以立信、立德的执法伦理。根据权利、义务对等的法律原则，你既然有权把我的宅基地纳入你的通告管控范围，你就有义务进行广泛深入地宣传，让我充分而又明白无误地知道通告的内容，否则，犹如基希曼所言：“立法者三句修改的话，全部藏书就会变成废纸”。同时，你还应该对我可能因未知、误解、故意等原因导致的“违规”行为进行适时管控。这里的管控是主动的，是随时发现随时纠正，而不是坐在办公室等待我建好房子你再来拆除。正所谓：“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。前述李总理所讲的“不任性”并不等于安于怠政、无所作为，尸位素餐也是腐败，即法定职责必须为！从当事人开工建房至良庆区政府作出《综合执法检查通知书》，历经1年又4个月，这期间的良庆区政府及相关执法部门又躲到哪里去了？政府的管控失职，怎能由老百姓买单？
良庆区政府在此次“强拆”事件的霸蛮之气，不仅表现在对程序的违法变通上，也表现对实体法律和政府文件的违法适用和操作上，同时还表现在对当事人与房屋无关的其财物的处置态度上。他们竟然将当事人存放在房屋内的装修材料连同房屋一起摧毁。更甚者，竟用钩机将当事人搁置在房屋外的手推车砸坏。其态度和方式的野蛮，实在令人咂舌。公民的合法财产不可侵犯，是作为治国重器的宪法确立的一项原则，即便行政执法机关拆除的是真正意义上的违法建筑，也应对与房屋无关的其他财物及时登记造册并妥为保存。但良庆区政府的执法人员不此之图，还故意毁坏当事人的财物，其行为与土匪、流氓何异？
古人云：“正人用邪法，邪法也正；邪人用正法，正法也邪”。合法、合理、合情是文明执法的三大要素，它是一个整体，缺一不可。现代社会的文明执法除了彻底摒弃野蛮执法、粗暴执法，还要切实贯彻执法为民的思想，体现教化功能，体现人文关怀，做到依法办事，以理服人，以情感人。如果为执法而执法，执法侵权，执法扰民，则背离了法治初衷，易入暴政。如果拿执法作秀，做表面文章，走旁门左道，则仅供笑谈，自取其辱。时代呼唤公平与正义，时代呼唤理解与同情。政府行政只有经过道德的过滤，才能对当事人、对社会有一个满意的交代。真诚的期待着，在你的领导下，南宁行政执法中的霸蛮之气，能够早日被公正文明的润物无声所取代。
据黄氏兄弟计算，此次强制拆除给他们造成的直接经济损失达3571200元之巨。这对于17个农村人口是什么概念？据相关资料反映，在此事件发生的2009年底，南宁市农民人均纯收入4521元，照此计算，每个人都不吃不喝也要46.5年才能实现这样的资产积累。这对于收入微薄的农民来说，是多么惨重的损失！当然，我不是评估师，不能准确评估出他们的实际损失，而黄氏兄弟的计算也可能与实际有出入。相信，你拥有足够的行政资源把实际损失公正、合理地评估出来。但无论如何，仅仅三层楼房的损失，对于收入微薄的农民来说，一定称得上是特别巨大的、惨重的。
这样特大的损失从另一个角度说明：当事人对前述的市政府“通告”内容是不知道的。试想，有谁愿意冒这样特大损失的风险去违抗政府的规定？遗憾的是，一些政府官员每每遇到类似问题，总不愿意在政府的方面找原因，而是习惯性地把百姓当刁民看待，认为所谓的刁民们之所以置政府规定于不顾，目的是想要通过违法建房获得政府更加多的补偿。这貌似合理的言判，实质上是把百姓看成哪怕倾家荡产也要与强大的政府对抗的愚夫愚妇，毫无“刁”性可言，不但自相矛盾，而且也太低估了百姓的智商。之所以会出现如此有悖常理的言判，要么是先入为主，要么是别有用心，再无第三种解释。而我的当事人在事后的行为表现，也证明他们并非一些官员眼中的刁民，在提起行政复议被“维持”以后，他们没有采取任何形式向政府主张权利，甚至连向法院起诉的法定权利也放弃了。如果他们是自信于可以获得更多的补偿而故意违抗市政府通告的刁民，那么，他们开始的自信此时又到哪里去了？他们图的到底是什么？世人同心，世事同理，已无需多言。但要据实相告的是，当事人之所以放弃了起诉权利，最根本的原因是他们对法律丧失了信心。这是我作为一个职业律师感到悲哀的地方，也应该是政府感到痛心的事情。
从事件发生的时间看，是在你任南宁代市长之前，应当说它的发生与你的代市长、市长身份并无直接关系，但政府首长的轮换以及政府换届均不影响政府行为的继承性。既为一市之长，就意味着接受了治下百姓的授权，权力就意味着责任与担当。唯其如此，习总书记才特别把“敢于担当”作为新时期好干部的标准之一。在中国共产党领导下，民生问题，就是政治问题，就是执政者的责任。同时，按照“群众利益无小事”的逻辑，可谓兹事体大。如果你能够及时回应并妥善处理，无疑对提升政府公信力和你个人的履职信用都大有裨益。
此事件的执法主体虽然不是市政府，但是，在盖有市政府大印的行政复议决定出来以后，直接要求良庆区政府自我纠错并自愿赔偿，未免勉为其难，也太不现实。这就是我为什么要直接向你写信的根本原因。或许因为某种些客观因素，你难以做到尽善尽美，但你能够做到的而且我相信也是你一以贯之的态度是不在你的辖区内增加一起因执法铸成的大错，至少，使已经发生的错误与不公得到纠正与补偿。我和我的当事人抱有诚恳的态度与协商精神，希望见到建设性的意见和方案，并最终使责任得到落实，过错得到纠正，损害得到补偿。
时至今日，此事件虽已超过了诉讼时效，但我愿意借此机会向你提及一个“自然之债”的法理概念。所谓自然之债是指虽为法律所认可，但却不受强制执行力保护的债。对于自然之债，债务人不履行时，债权人不能请求法院强制执行，债务人自愿履行，则履行有效。显然，它的履行，靠的是自愿，而自愿的内动力来源于道德与良知。所以，我更加愿意将自然之债称为“良心之债”。不言而喻，良庆区政府与当事人之间因违法“强拆”形成的债务是客观存在的，并且，它并不因为超过诉讼时效而不为法律所认可。政府能否正确面对和妥善处理，取决于政府的“良心”。雨果说过：“对人民来说，惟一的权力是法律，对于法官来说，惟一的权力是良心。”这句话同样适用于人民与政府的关系。是的，这个世界，在法律之外还有良心。在政府行政的语境中，良心更应该细心地探望和关照每个人的生活和命运。政府行政的过程和结果，应该有利于修补被损坏的法律关系和道德伦理，体现出人文关怀和社会关怀。当行政行为与道德良知发生冲突时，政府应当发挥社会价值取向的引导作用，以促成“情理法”的统一，最终实现社会的公平正义。
这里，请允许我向你讲述一个老太太的故事：1935年的冬天，纽约一个穷人居住区内的法庭正在审理一个案子。被告人是一个年近六旬的老太太。她因为偷窃面包被告上法庭。法官问：“你偷面包的动机是什么，是因为饥饿吗？”老太太答：“我需要面包来喂养我那三个失去父母的孙子，他们已经几天没吃东西了。”接着，法官对老太太说：“被告人，我必须秉公办事，执行法律。你有两种选择，一是处以10美元的罚金，二是处以10天的拘役。”老太太为难地说：“法官大人，我犯了法，愿意接受处罚。如果我有10美元，我就不会去偷面包了。我愿意拘役10天，可我那三个小孙子谁来照顾呢？”这时，从旁听席上站起一个四十多岁的男人，他向老太太鞠了一躬，说道：“请你接受10美元的判决。”说着，他转身向旁听席上的其他人，掏出10美元，摘下帽子放进去，说：“各位，我是现任纽约市市长拉瓜地亚，现在，请诸位每人交50美分的罚金，这是为我们的冷漠付费，以处罚我们生活在一个要老祖母去偷面包喂养孙子的城市。”片刻，法庭上所有的旁听者都默默起立，每人都认真地拿出了50美分，放到市长的帽子里，连法官也不例外。
很巧，这个故事距今整整80年，这个纽约市长年龄刚好与你相仿，作为资本主义国家的市长能有这样的良知与境界，让我颇感意外。我当然不认为他所在的社会制度比我们的社会制度优越，也不认为这位市长比你具有更多的优秀的品质。但仅凭他的良心举动，我以为，这个市长的个人品质是足够优秀的，值得我们的许多市长学习。这个美国市长能带头以私财为冷漠付费，你能否带头以公帑为政府的“过错”买单呢？
古语有云：“立良法于天下者，则天下治”。我们的法律是要使我们的公民更幸福而不是使他们更困苦，作为人民政府的使命是要使这个社会更和谐而不是要使它更惨烈。市长先生，在此次“强拆”事件中，我们失去了当事人的350余万元的财产，不能再失去百姓对政府的信心。350余万元的赔偿对政府固然是不小的负担，但与政府对法治的尊崇相比，与政府对人性良知的尊崇相比，不算昂贵；政府的“面子”固然需要，但犹如林语堂所说：“面子政府被法制政府所取代时，我们才会有真正的共和国”。
当事人身为农民，收入微薄，生活窘困，他们没有社保，没有养老金，但他们始终善良淳朴，在政府需要征地建设时，他们毫不含糊地把祖宅地让渡了政府；在政府把他们新建的房屋拆除后，即便感到严重不公平、受到莫大伤害，他们没有怨恨，没有任何过激言行，仍然一如既往地安分守己、辛勤劳作。我想庄严地发问，当面对赖以生存的家被捣毁，350余万元经济损失无法挽回，17口人同住100龄危房的事实仍在继续，将心比心，有谁会比当事人更加冷静和忍耐？这个国家、这个城市像当事人一样默默谋生的农民何止万千，他们中的很多人同样在关注当事人四家的命运，关注此事件的结果。
很欣喜，在你的领导下，目前“花样南宁”建设正如火如荼，这无疑是经济新常态下的一个好创意，是提升南宁首位度的又一个品牌。但如果能够在“花样南宁”之外的“法治南宁”当中也发现经济增长点和品牌效应，无疑是更高的眼界和境界；如果能在打造“花样南宁”的同时，腾出相应的感情和精力，去保护这座城市每一位市民的生命安全和财产安全、去维护整座城市的稳定与和谐，使“法治南宁”也尽快成型、成熟，无疑也是利国利民的大好事。领导干部守土有责，只有把百姓安全、人民利益看得比天还大，才会不计较、不推诿，勇于担当，承担起应尽职责，在面对人民和后人的询问时，才能问心无愧。
批评监督政府是宪法赋予公民的正当权利，作为一介律师，我没有理由不仗义执言。或许我的批判有些尖锐，不过这是我的学理观点，并不代表我对你市长公职的身份和对国家名器的不敬。若能通过此信促成你对此事件的了解与关注，也算是我没有愧对当事人的希望；若能在你的带领之下使南宁市的法治水平大有提高，使无助百姓不至对法律彻底失望，亦是我作为南宁市民之所幸。我知道，公开批评势必影响直接责任政府官员的声誉和利益，倘若一些官员利用手中的权力，甚至动用国家机器来限制和剥夺我自由批评的权利，那么，我亦坦然面对，理性抗争，直至问题圆满解决。
当事人至今才委托律师进行维权，表明对党中央全面推进依法治国方略的坚定信心，表明对法律重新拾回了信心，这是我作为律师聊以欣慰的，也应该是政府倍加珍视、细心呵护的。
言不达意处，还望你费心。
即颂
大安！
广西君惠律师事务所
律师 张远康
2015年3月31日
附：
1、《授权委托书》原件;
2、张远康律师手机号：13077760333或13557717493;
3、张远康律师通讯地址：南宁市青山路6号东方园综合楼410室-邮编：530021.
(说明：此信已于发表前数小时以快件形式邮递给周红波市长，结果如何，请拭目以待)
