爱华网1917年7月17日段祺瑞重任国务总理的时候，北京政府有寺内内阁的支持，有西原借款的援助，有赋予合法有道的权威。北京不是一个无权、无勇、无钱的空架子。但是北京没有国会，没有总统(冯国璋是代理总统)，没有副总统，而且冯国璋没有竞选为正式总统的意思。北京政府的法律地位很成问题。而南方又有一个广州的护法政府，威胁着北京合法有道的权威地位。如果能巩固北京政府的法律基础，日本的钱和北洋的军力可以用来消灭南方的反对势力。段祺瑞的看法是：“南北分裂使地方军人可以投机取巧，宣布独立，左右国政。”这种情形不能长期容忍下去。于是他反对督军干政，尤其是南方的督军干政。
在军阀割据、军人干政的局面下，要达到段祺瑞的统一和军人不干预民政的目的，只能一面团结北方的武力来消灭南方的武力，以武力求统一，以战争结束战争，另一面用政党和党员来代替武人行使政权。这两个政策都需要钱，钱则多半来自西原借款。先是段祺瑞在1917年3月成立了中和俱乐部，一年以后中和俱乐部变成了安福俱乐部。安福俱乐部不尽是段祺瑞或徐树铮的人，但是这两位皖系领袖可以左右他们，由他们占多数而操纵1918年新选出的国会。这样，皖系在总统和副总统的遴选、内阁人员的任免方面，势力远超过其他的派系。所以皖系可以主张不让军人干政。
但即使有参战军的军力，皖系也不能单独地实现武力统一中国的目的，它必须与其他的北方军事集团合作。它用以号召“北洋团结”的理论，最好用徐树铮在1918年5月9日复张作霖的电报来说明：“一日不战，则内阁立见崩溃，选举必无从着手，我北系无以自存，国家亦随之沦陷。”这时，北洋的势力可以大体上分为四个集团：皖系、奉系、曹锟的势力、长江的三个督军--江苏的李纯、江西的陈光远、湖北的王占元。这时，北京政府有钱，分享北京的政权也可以分享北京的收入和北京赋予合法有道的权威，战胜南方的信心很高，战胜了之后可以分享战争的果实--土地、资源和军队。北洋几个集团能否团结对付南方，得看北京的政权财权如何分享、战争的果实如何分享。为了找出一个分享的办法，北洋几个集团举行了一系列的会议。
