爱华网养老金双轨制，是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，所谓双轨制是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。
什么是双轨制_退休双轨制 -概述
养老双轨制
养老金双轨制，是指机关事业单位退休人员与企业退休人员实行不同的养老金制度，具体讲表现为三个不同：
一是企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资；
二是支付的渠道不一样：企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由财政统一支付；
三是享受的标准不一样，机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员。
双轨形成，是历史和现实共同作用的产物，上世纪90年代，企业和机关单位的养老制，还是执行均为退休前75%的“单轨”。随着国企改革步伐的加快，养老制度的改革也相应划出了“国企―集体企业―民企―事业单位―政府机关”的路线图。备受争议的双轨制，正是这一路线图实施过程中的产物。
而在“养老金双轨制”中，养老金的多少只是表现。而背后，则是养老金计算方式、来源、管理等方面的不同。在计算上，企业职工是以职业生涯中平均工资水平为基数；机关单位则是以退休时的最高工资为基数。
什么是双轨制_退休双轨制 -历史
新中国成立至改革开放前期我国在退休政策上实行的是一轨制。1997年下半年政府把养老金分成二个等级，企业退休人员领的是“基本养老金”；而对机关和事业单位的退休人员却给的高，叫“养老金”。
“双轨制”问题始于1995年，国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式。机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。这就形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。
在企业，退休金按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发；而机关和事业单位，则依据其工龄和退休前的工资计发。1990年，我国企业和机关职工年人均离退休费分别为1664元、2006元，差距并不大。2004年则分别为8081元、16532元，前者仅是后者的48.8%，差距十分明显。
原因在于:第一，从1995年起，企业退休人员的退休金调整按上年度职工平均工资增长率的40%―60%调整，而机关事业单位退休人员的退休金则按同级在职职工工资增长率的90%调整。第二，公务员退休金增加还受益于1993年和2006年两次工资改革，特别是2006年“工资套改”主要体现在工龄和职务上:工龄越长，职务越大，则涨幅越大，退休工资也按照这个涨幅得到了较大的提高。这样就人为地拉大双轨制的差距。
什么是双轨制_退休双轨制 -差异
养老双轨制
“退休金双轨制”，有两套并行的养老金体系，一套是政府部门、事业单位的退休制度，由财政统一支付“吃皇粮的人民公仆”的养老金；另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，是单位和职工本人按一定标准缴纳。
前一种，按照现行的制度，公务员退休后能拿到退休前工资90％的退休金。后一种是由企业缴纳占工资总额的20%，职工缴纳个人工资的8%，退休后，职工养老金的多少就与个人和单位的缴费额直接相关，一般来说，按正常工作年龄，据相应的缴费比例，退休后每月拿到的养老金约为在职工资的60%。
按比例来看，公务员退休金占工资的比例也比企业职工高30%。据披露，一些强势部门的公务员退休后还可以享受各种津贴，加起来的养老收入远远高于企业退休人员，差距甚至可能高达3-5倍。
比如20110年时，广州市人大代表黄瑞麟就爆料：处级公务员退休金能拿到7000―8000元/月，企业的经理们每月自己缴纳养老金1000多元，但退休时封顶也就是1700元/月。
遇最高相差50倍，从被访者来看，最低为200元，最高为10000元。[5]
什么是双轨制_退休双轨制 -制度形成
计划经济时期，中国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。
1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。
在这个阶段，机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。
什么是双轨制_退休双轨制 -弊端
养老双轨制
随着时间的推移，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端也越来越明显，它的不合理性、不合法性问题突出。退休金双轨制是对做出同等贡献的企业职工的严重不公。
1、调查显示，89%的网友对企业退休人员养老金的上调幅度和速度表示不满，尤其对养老金“双轨制”颇有微词。网友认为，企业退休人员工资过低，如今工资的涨幅也远低于机关、事业单位，导致收入差距越来越大。为此，应该公开企、事业单位退休员工资金表，加大企业退休人员工资涨幅，甚至彻底取消养老金“双轨制”。
2、“养老金双轨制”造成除了保障体系的“双轨制”问题外，其实与收入分配改革相关联。改变不公平的“养老金双轨制”，必须把它嵌入社会保障体系改革和收入分配改革里，才能理顺分配关系，缩小不合理差异。
3、退休双轨制使得机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距较大，引发公平性质疑；机关事业单位与企业在养老制度上的双轨制，而制度之间又缺乏合理的转移接续安排，如果机关事业单位人员中途离职只能‘净身出户’，阻碍了人才合理流动。
什么是双轨制_退休双轨制 -比较双轨制
胡晓义认为，比较“双轨制”待遇水平不能简单化，要作全面、具体的客观分析。
其一，待遇计发办法和调整机制不同。企业退休人员基本养老金与本人历年缴费工资、缴费年限和当地职工平均工资挂钩，有的职工缴费工资低，缴费年限短，退休后养老金也低。机关事业单位基本退休费以退休前基本工资为计发基数，其职业特点决定，这通常是本人职业生涯的最高工资水平。调整企业基本养老金，综合考虑了经济发展、物价上涨、职工工资水平增长、养老保险基金承受能力等因素，调整次数多但幅度小；机关事业单位目前调整基本退休费和退休生活补贴是与在职人员调整工资或津补贴同步的，频次低而波动较大。
其二，待遇对比有多种口径。总体水平对比企业退休人员低于机关事业单位。具体分析：企业退休人员的基本养老金全部是国家统一制度规定的待遇，此外，一些企业还发放统筹外项目待遇和企业年金；机关事业单位基本退休费是国家统一制度规定的，其水平与企业同类人员大体相当，而退休生活补贴占退休人员全部待遇的比重过大，而且地区之间、单位之间差距很大。这需要与工资制度改革统筹考虑，合理调整工资和退休待遇的结构。
其三，人员结构不同。机关事业单位退休人员中高学历、高职称的人员比重大，在职时平均工资收入较高，工作年限也长于企业一般员工的平均缴费年限，因此其总体平均待遇水平比企业退休人员基本养老金的平均水平高一些是正常的；关键是差距要适当，差距过大，特别是同类人员之间待遇差别过大，就应想办法调整。
什么是双轨制_退休双轨制 -两会争论
同样是干部，为什么在企业的退休金拿得少，当公务员的拿得多，而且公务员工作期间还不用缴养老保险?一直以来，我国养老体系实行的都是“双轨制”，即企业退辅导费休人员缴纳养老保险领取养老金，机关事业单位退休人员拿退休工资。由于两者间的差距明显，“两会”会场上代表委员们对退休金“双轨制”争论激烈，听来也是各有各理。
全国人大代表、安徽省财政厅厅长陈先森：
人为制造“双轨制”有失公平
养老保险“双轨制”非常不合理，应该取消。养老保险“双轨制”显示出制度上的不合理，二者待遇差距明显，有失公正。同样是退休干部，企业按月缴纳退休金，公务员不缴纳养老保险，可退休金反而更高，退休收入差距如此之大，理由是什么呢?
养老、医疗等社保属于以公平为目的二次分配范畴，必须让二次分配尽快回归本意，人为制造“双轨制”有失公平。
全国人大代表广州市人大常委会主任陈国安
制度设计应注重维护社会公平
企业退休人员的养老金与机关事业单位退休人员的养老金有天壤之别，这种矛盾很突出!两名大学生，毕业后你分配到事业行政单位工作，我分配到企业，或者你从行政单位调到国有企业内任职。一到退休的时候，官员退休金每月8000元，国企退休老总就2000元，这个落差太大了。
养老金是每个人的“养命钱”，在某种程度上也是社会对一个人一生贡献价值的评价。这种属于国民收入再分配范畴的社会保障体系，在制度设计上首先应该注重保持社会稳定和维护社会公平，而不是拉大群体差距或带来更多的社会矛盾。
全国人大代表、广东省国资委党委书记刘富才
退休前公务员收入低得多
我是正厅级干部，每年工资、福利等加在一起有10万元;但同级别的国企老总，优秀的是80万元，最差的也有46万元，中间阶层60万元。
假如两个人同时在50岁，我当国资委主任，他成了国有企业老总，到60岁时一起退休，我拿了100万元，他一般能拿600万元。退休后，假如我跟他同时在80岁离世，我再拿200万元，从50岁当正厅长起一共收入300万元，他退休后一分钱不拿已经拿了600万元，还早预支了20年!
我们讲话不能只讲一半，就讲退休以后那一半。前面拿那么多钱为什么不说?其实退休以前，公务员的正厅不如企业的正科。
话虽这么说，可是企业和政府中并不光是领导阶层。对于大多数的普通工人来说，公务员般的退休待遇仍是一个遥不可及的梦想。如果把公务员的饭碗打造的这么“铁”，甚至是一辈子的保证，这不得不牵涉到一个社会风气影响的问题。铁饭碗人人想要，国家承受得起如此多的管理阶层的供养问题吗?
全国政协委员步正发
(曾任国家人事部副部长、劳动和社会保障部副部长)：
养老保险要覆盖所有人口
我国正在构建完善的养老保险体系，所有人、所有单位缴纳养老保险费和享受待遇将一视同仁。
现行养老保险制度只覆盖了一部分人群，还有一些如机关人员的养老、事业单位人员的养老等，都没完全纳入养老保险体系中。
首要任务是建立一个完整的养老保险体系，养老保险要求对所有人口全覆盖，并且要形成一个体制，不同类型单位相互之间的缴费年限、缴费金额等都可以转换，也就是养老保险“跟人走”。
机关和事业单位人员将来都纳入到养老保险缴费的行列。有关的养老保险体制正在研究，暂时没有具体实施的时间表。
什么是双轨制_退休双轨制 -解决
采取三项措施逐步解决
2012年2月27日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友进行在线交流。在回答网友关于退休待遇双轨制的问题时，温总理表示，准备采取三项措施逐步解决退休养老金双轨制问题。
“第一，继续提高企业离退休职工，特别是具有高学历的工程技术人员的离退休待遇，并且逐步把这种待遇机制化。第二，在企业具有年薪的地方，应该拿出一部分来增加退休职工的工资。第三，在机关和事业单位实行养老保险改革，在我国是一件复杂的事情。大家知道，其实机关人员并不多，有600万，但是科教文卫体、事业单位多达3100万，如果加上退休人员就超过4000万人，我们必须慎重、稳妥地加以处理，可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规范的养老保险制度。”深圳试点改革
2012年8月16日，深圳市人力资源和社会保障局与深圳市财政委员会共同颁发《深圳市事业单位工作人员养老保障实行办法》，决定对《办法》实施后新进入深圳事业单位并受聘在常设岗位的工作人员也试行社会养老保险加职业年金的养老保障制度。《办法》从2012年8月25日起试行，有效期5年。
此次改革将改变现行的以在职工资为基数核定退休费并由财政现收现付的做法，实行基本养老保险与职业年金相结合的社会养老保障制度。纳入改革范围的人员，其养老金由基本养老保险金和职业年金构成。考虑到引进高层次人才的实际情况，原深圳一些机关事业单位在编在岗且未实行养老保障制度改革，通过直聘、选聘方式进入深圳市事业单位常设岗位的人员，暂实行老的退休制度。
双轨制将合并
2012年12月19日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，《社会保障“十二五”规划纲要》提出“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。无论是养老还是医疗，很多事业单位包括机关的社会保险制度改革正在稳步推进，其人员与企业职工一样逐步参加了各类社会保险。随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。
改革方案已定
2013年3月，据南报网报道，中国人力资源和社会保障部针对社保体制改革具体方案已经有了原则和方向，研究包括养老金双轨制在内的一系列社保“漏洞”，正在小范围内征求意见。除了养老金双轨制待遇差别问题外，这个方案还包括应对老龄化的资金安排，养老金空账、投资运营、转移接续问题，退休年龄问题。在发展多层次养老保障体系上，还将就如何发展企业年金、大病保险等出台新的意见。
什么是双轨制_退休双轨制 -调查发现
目前现状
调查显示，14余万人参与“社会保障”分项调查，在上千条网友留言中，关于要求废除退休“双轨制”的呼声最高，多数网友认为，企业和机关事业单位退休金双轨制有悖社会公平，废除“双轨制”条件成熟，刻不容缓。有网友表示，众多企业退休职工生活困难，尤其是编外工作人员，下岗和退休职工生存艰难，“双轨制”不利于和谐社会的发展。
网友留言：企业涨了9年退休工资反而比以前和行政事业单位退休者低，差距更大，实质是生活水平在下降，和国家统计的城镇居民人均2.6万的收入还相差很远，盼望取消双轨制!
涨幅太低
对养老待遇公平的诉求，引发公众对于“双轨制”的强烈改革的呼吁。2013年初，国务院再次提高企业退休人员基本养老金水平，实现了“养老金九连增”，月人均养老金将达1893元。但网友认为，虽然国家年年为企业退休职工涨养老金，但相较于不断上涨的公务员及事业单位退休金，养老差距过大问题很难改变，仅是同地公务员退休工资三分之一。年仅10%的微调幅度肯定解决不了多少差距，需增加企业职工的退休金，保障企业退休职工的生活水平。
网友留言：缩小企业退休人员与公职退休人员退休金的差距，传统的10%的微调，也仅仅是基本养老金的10%，而非全部养老金的上涨，这种几十元的上调幅度肯定解决不了多少差距，与不声不响上调的同类的机关事业单位人员退休待遇的差距，年年还在拉大。希望国家重视并缩小这一差距。
制度完善
关于完善社会保障制度，网友希望出台细则以完善失业保障、创业保障、医疗保险保障等制度。网友希望国家倾听百姓诉求，更多关注下岗人员、买断工龄等人员养老问题，让曾经为国家做出贡献的他们享受社会的温暖。网友期待国家完善退休养老制度，制定公平合理退休金政策，缩小贫富差距，体现社会公平。
网友留言：请多关注城市下岗职工，特别是原国有企业50后职工的生活保障。他们大多是靠打工维持生计，拿着城镇最低工资，还要将近50%的工资用于缴纳不断上涨的养老保险金。国有企业改革让他们生活在社会的最低层。
什么是双轨制_退休双轨制 -推进并轨
养老金并轨尚无时间表
历时多年的养老金双轨制改革，在争议和关注中“小步”向前。
2013年10月25日，人社部新闻发言人尹成基在当年第三季度新闻发布会上透露，“社会上比较关注的双轨制的问题会逐步得到解决”，但其并未明确消除双轨制的时间表。
但尹成基强调，双轨制的问题仍需要逐步解决，从改革的推进安排上，中国仍将继续采取先行试点的措施，在总结试点经验的基础上完善原有的方案和政策，待时机合适，再全面推进和实施。
试点被疑不改公务员利益
“企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元。”养老金双轨制的积弊受舆论诟病已久。
截止2013年10月28日
，中国城镇职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度，个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费。机关事业单位人员的退休金基本上由财政统一筹资、统一支付，标准远远高于企业退休人员。
养老金双轨制改革几无进展
2013年11月04日，从《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》公布之日算起，有关养老金并轨改革，推进时间已经超过5年半。
2013年，中国社科院世界社会保障中心秘书长齐传钧表示：这是受制于我们的统账结合的养老保险制度。这个制度承接不了很多改革。
中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》曾指出，在中国养老保险制度中，社会统筹部分缺乏激励效应，“无票乘车”现象难以避免；个人账户部分的保值增值也困扰着制度的发展，不仅制度设计所预期的激励效应无法实现，而且过低的个人账户收益事实上产生了逆向激励。
明确改革共同方向，分步取消双轨制
人社部副部长胡晓义表示，养老金双轨制“并轨”的大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。
