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三公九卿制度早在战国时期开始形成,到秦汉时期得以确立。

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所谓“三公”,初指丞相、太尉和御史大夫。

丞相,“掌丞天子,助理万机”,辅助皇帝处理全国政务;太尉,协助皇帝总领全国军事;御史大夫,掌监察并帮助皇帝处理政务。

西汉成、哀帝间(公元前32年-公元前2年)至东汉,三公改为太尉、司徒、司空,共同辅助皇帝决策,“凡国有大造大疑,通而论之,国有过事,通谏诤之”。三公即所谓的宰相之职,在名义上分别领导九卿。

九卿,即奉常(后改称太常),掌宗庙礼仪文教;郎中令(后改称光禄勋),掌宫廷警卫;卫尉,掌宫门屯卫;太仆,掌宫廷车马仪仗;廷尉(一度改为大理),掌司法;典客(后改称大行令、大鸿胪),掌诸侯、少数民族及外交事务;宗正,掌皇族事务;治粟内吏(后改称大农令、大司农),掌国家财政;少府,掌皇帝私人财政及山海池泽之税。除此之外,还有与九卿地位相当的中尉(后改称执金吾),掌京师治安;将作少府(后改称将作大匠),掌皇宫、陵寝、道路等工程修建;大长秋,掌皇后的各种事务;太子少傅,掌辅导太子,统领太子官属。这些官员与九卿在一起称为“列卿”。上述所有官员都由皇帝任免和调动,不能世袭。

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三公九卿虽各有职掌,分工清晰,但当时职无常守的现象也普遍存在,职守与实际责任也有很大的差别。诸如,三公虽为宰相,职无不监,但皇帝诏令可直达九卿,九卿上奏的表章也无需告诉宰相;西汉太尉掌管武事,但无调兵权,而且不常置;列卿承皇帝命令,既可以将兵作战,又可以参加非本部门所辖事务的集议。还可以处理本部门以外的事务。实际上仍然是皇帝运用自己的专有的最高用人权随时调遣官吏,增减予夺其职、权、责,使官吏既可以有职而无权,也可以有实权而未受职务,既可以兼及他职之事,也可以两职或多职之间权责相互渗透。但官吏必须绝对服从皇帝,对皇帝负责。

  

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