爱华网为了了解全省建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制的现状，理清这项工作今后的发展思路，推动全省自然增长机制工作的深入健康发展，按照省厅的调研计划，我们于6月份对部分省辖市进行了调研，现将情况报告如下：
一、我省建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制的背景和现状
优抚对象是革命的功臣，曾为国家的建立和民族的解放，为保卫和建设共和国做出了特殊贡献，受到了国家的特殊关怀和人民群众的厚爱。建国以来，特别是改革开放以来，国家建立并逐步完善了各种抚恤保障制度和优待政策，多次提高了优抚标准，基本保障了他们的生活。但从总体来看，优抚对象生活状况的改善还滞后于当地群众生活水平的提高，部分优抚对象的生活仍很困难。
为确保重点优抚对象的生活标准与城乡人民群众的生活水平同步提高，国家提出了建立优抚对象抚恤补助标准与人民群众生活水平同步提高的自然增长机制的思路。早在1988年国务院颁布的《军人抚恤优待条例》第四条就规定：“保障军人的抚恤优待与国民经济的发展相适应，使抚恤优待标准与人民的生活水平同步提高”。国务院办公厅《关于加强优抚工作的通知》(国办发[1998]7号)中规定：“保障优抚对象的生活水平达到或略高于当地群众的平均生活水平，依法维护优抚对象的合法权益。”“对按中央统一标准仍达不到当地居民平均生活水平的地区，由当地人民政府负责补足。各地要结合本地实际，制定具体办法，增加投入。”1998年在全国优抚安置工作会议上，国务院领导同志指出：“要切实按照优抚条例的规定，逐步建立优抚标准与人民生活水平同步提高的自然增长机制，保障优抚对象的生活水平达到或略高于当地群众的平均生活水平。”民政部民优函[1998]74号文件要求：“要在中央财政统一抚恤补助标准的基础上，结合当地实际，增加投入，建立抚恤补助标准与人民生活水平同步提高的自然增长机制”。在第十一次全国民政会议上，国务院领导同志进一步要求：要采取有效措施，努力保障优抚对象在政治、经济、社会生活中享有适当优厚的待遇，努力使他们的生活达到或略高于当地群众平均生活水平。民政部、财政部、卫生部《关于解决在乡老复员军人生活医疗困难问题的通知》(民发[2002]135号)文件再次提出了建立自然增长机制的要求。
我省自20**年开始提出建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制以来，不断加大工作力度，将建立自然增长机制作为命名双拥模范城(县)的重要条件进行安排部署，推广了XX市XX区、XX县的经验。各地高度重视，民政部门做了大量的工作，取得了很大成效。目前，全省所有省辖市均出台了建立自然增长机制的文件，大部分县市正采取措施，贯彻落实上级的文件精神。
从调研情况看，我省各地建立的自然增长机制，主要有三种模式：一种是以当地农民人均纯收入为标准，当中央抚恤补助数额不能达到此标准时，由县、乡财政予以补足；另一种是根据当地财政实际，规定各类优抚对象定期增加补助数额；三是在国家抚恤补助的基础上，根据当地农民人均纯收入的增长比例定期调整优抚对象的抚恤补助标准。应当说，由于我省各地经济条件差别很大，而且这项工作刚刚起步，上述三种模式都有其合理性，都在中央抚恤补助的基础上，地方增加了对优抚对象的生活补助，符合有关政策和规定。
二、存在的主要问题
(一)重点优抚对象的生活水平与当地人民群众的生活水平的差距相对拉大。近年来，党和国家比较重视改善和提高重点优抚对象的抚恤补助力度，每年都提高抚恤补助标准，使重点优抚对象的生活得到了较好的保证。但是，重点优抚对象的生活水平与当地人民群众的生活水平相比还有一定的差距，如20**年XX县有90%的重点优抚对象的生活水平低于当地群众。从我省20**年上半年民政对象进京上访情况统计来看，进京上访人员中，优抚对象占了总数的31%，信访比较集中的仍然是优抚安置方面的问题。他们反映的主要问题是抚恤补助标准偏低，家庭生活困难，而且集体上访呈上升趋势。革命伤残人员、烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、在乡红军老战士和红军失散人员，这6类优抚对象享受国家的定期抚恤和生活补助，抚恤金和生活补助费由中央财政按年度下达，标准由国家制定，因为有固定的标准和发放渠道，生活上基本有保障。目前，存在困难最多的是在乡老复员军人和带病回乡退伍军人，这部分优抚对象在复员退伍时有伤病，有的年龄较大，回乡后成家立业很难，家庭负担一开始就很重。带病回乡又不够评残条件，享受不到抚恤金。【关于建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制调查报告】。现在他们都年迈体弱，丧失劳动能力，加上儿女赡养意识淡薄，普遍存在着“生活难、住房难、看病难”等问题。60年代以前的退伍老兵都在60岁以上，特别是一些家庭状况不好的，生活难的问题比较突出。安排到城镇(包括国营农场)工作的伤残军人因企业改制下岗，他们下岗或失业后仅享受数量很少的保健金，生活困难，现行规定对他们不公平。造成生活困难的主要原因：一是老复员军人平均年龄为75岁，已全部丧失劳动能力。主要经济来源就是国家发给的定期定量补助金和将土地交给儿女种或承包出去，兑换一部分粮食。遇上丰收年能换回一部分粮食，基本能够解决温饱问题，如果遇上灾年，只能靠定期定量补助金维持生活。二是带病回乡退伍军人中有2/3是60年代以前的老退伍军人，平均年龄65岁，因身体有病和年龄大也基本丧失劳动能力。生活来源也是靠国家发给的定期定量补助金和用土地兑换粮食。其余1/3带病回乡退伍军人是60年代后的退伍军人，他们虽然身体有伤病，但年龄相对小一些，可从事轻体力劳动，获得的经济收入与正常人相比也有一定的差距。如一个正常劳动力外出打工，年纯收入5000元左右，而带病回乡退伍军人因伤病不能外出打工，靠种地每年纯收入为500―800元，差距较大。三是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，竞争加剧，重点优抚对象年迈体弱，文化低，参与社会竞争的能力弱，许多优抚对象家庭中痴、呆、傻人员占有一定数量，扩大再生产受限。四是家庭人口多、素质低、儿女赡养老人的意识淡薄，也是造成重点优抚对象生活困难的一个原因。一部分优抚对象的子女误认为，重点优抚对象生活的好坏是政府的事，与他们做子女的关系不大。有的子女对重点优抚对象生活不太关心，推向社会，使重点优抚对象失去关爱，造成人为的生活困难。在调查中有60%重点优抚对象与子女分开过日子，有6%的重点优抚对象的住房被儿子成家挤占。
(二)地方财政优抚经费支出增长十分缓慢，建立自然增长机制的经费保障比较脆弱。建立自然增长机制，主要是靠地方财政增加优抚经费支出。目前，优待抚恤经费主要是靠中央财XX县级财政解决，省、市两级每年所列的优抚经费很少，中央财政下拨的优抚经费是按人头、标准计算的，县级由于财政困难，也只能按照上级规定的最低标准列预算。省、市、县三级优抚经费增长多年未作调整，或虽有调整，幅度很小，远远赶不上中央财政的增长幅度，不能满足优抚对象生活支出不断上涨的需要，难以保证自然增长机制的建立和正常运行，而且这种增长没有政策和法规保证，人为因素很大，许多地方靠人情，民政部门工作力度大，财政优抚经费支出就多一些，民政部门不做必要的工作，优抚经费支出就受到很大限制。在地方财政优抚经费支出中，县级财政支出比例相对较大，省、市两级支出比例较小，这是地方财政多年优抚经费支出增长缓慢的主要原因。
(三)重点优抚对象因病致贫、因贫致病的问题比较突出，成为建立自然增长机制的又一掣肘因素。从入户调查的情况看，我省重点优抚对象特别是老复员军人和带病回乡退伍军人，大多体弱多病，进入疾病高发期，许多家庭因病致贫，负债累累，成为建立自然增长机制工作中的一个难点问题。据XX市的抽样统计，常年患病率按地区不同幅度为30-70%，发病率高于同龄社会老年人20多个百分点，且呈上升趋势。据不完全统计，因病致贫负债1000元以上的占 “三老”优抚对象的15.7%。而现行《军人抚恤优待条例》中对老复员军人和带病回乡退伍军人规定的医疗减免政策，在目前的情况下落实起来非常困难，不可避免的出现了因病致贫和因贫致病的问题。【关于建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制调查报告】。企业中因转制、改制下岗分流的伤残军人医疗保障问题突出，医疗费用报销困难。按照国家现行的政策文件规定：领取二等乙级以上(含二等乙级)伤残保健金的革命伤残军人，享受公费医疗待遇的，其医疗费用不实行包干，所在单位应保证他们的医疗费。但是有的企业因经营效益不佳，无力支付这部分人的医疗费；有的企业转制，下岗伤残军人医疗费无处报销；还有的退休伤残人员由于企业缴不起养老保险费，社保机构和原单位互相推诿，医疗费用也得不到解决。在乡老复员军人和带病回乡退伍军人医疗问题没有任何政策保障，各级财政又没有划拨一定的医疗经费。“看病难”问题已经成为重点优抚对象“生活难”的重要因素，二者有着密切联系，“看病难”解决不了，又直接影响到重点优抚对象生活的各个方面。
(四)一部分基层干部认识不高，建立自然增长机制在基层的落实力度有待加强。一些基层干部对优抚工作认识不高，对优抚对象感情不深，用于解决重点优抚对象特殊困难所投入的资金不足，有的地方片面强调地方财政困难，县或乡镇应承担的补助经费落实不到位，不按标准发给定期定量补助，特别是在农村税费改革中，一些乡镇优抚对象的优待金不能及时到位，有的甚至将上级下拨的优抚事业费挤占挪用，部分乡镇存在着优抚经费与乡镇各种经费包干使用，混收混支。
三、今后工作的基本思路和措施
建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，是使广大优抚对象尽快摆脱困境，与人民群众一道共享改革开放成果，共同步入小康社会的重要举措，也是优抚工作走上法制化、制度化、规范化的重要标志，同时，对于规范政府行为，保证政府职能部门切实履行职能，保障优抚对象的合法权益具有重要作用。我省是优抚工作大省，应采取切实有力的措施，进一步搞好这项工作，着重要在以下方面取得突破：
(一)进一步加大建立自然增长机制的政策支持力度。建立自然增长机制，是国家有关政策法规的要求。目前，我省市一级已经全部出台了建立自然增长机制的政策，但不规范，因此，省政府也要尽快出台《建立抚恤补助标准自然增长机制办法》，根据国民经济发展、城乡居民生活水平、物价指数和财政收入增长幅度，以年度城镇职工平均工资的年增长数和农村居民人均纯收入的年增额为参照基数，在原抚恤补助的基础上，分别确定各类重点优抚对象的抚恤补助年增长额。县一级也要尽快出台相关文件，充分考虑优抚对象抚恤补助标准的城乡差别、财政现状及优抚对象抚恤补助标准增长幅度等实际情况，制定出一个科学、可行的方案，从政策上保证自然增长机制的建立。建立农村重点优抚对象双重保障机制，是解决“三难”的一个有效办法。农村重点优抚对象一方面享受定期定量补助、抚恤金和伤残保健金，另一方面，像城市重点优抚对象一样，享受城镇居民最低生活保障的待遇，将他们全部纳入最低生活保障，标准同城镇居民相同。实行双重保障后，会使农村重点优抚对象的生活得到大幅度提高。在调研中我们看到部分已故老复员军人的遗属生活更为困难。因此，建议老复员军人病故后，其配偶继续享受定期补助，直到死亡为止。建议允许将部分社会救灾救济款用于农村重点优抚对象特困户房屋修缮。农村重点优抚对象，是农村中的贫困群体，对于那些确实无房户或居住简易房的，应从救灾救济款中拿出一部分，用于建房和维修，以彻底解决住房难的问题。以上均需要在有关政策上予以突破。
(二)进一步加大建立自然增长机制的财政经费保障力度。地方财政特别是省、市两级财政不能片面地上靠中央、下靠地方，要摒弃单纯依靠中央财政保障优抚对象生活的思想，调整财政支出结构，加大对国防和优抚事业的支持力度，纠正以往那种只给下面政策不给下面资金的做法，做到事权和财权的统一，每年要对解决优抚对象的生活困难列出预算，加大投入，切实帮助地方解决基层优抚对象的困难和问题。国务院办公厅关于加强优抚工作的通知(国办发[1998]7号文件)明确指出：对年老体弱，没有工作、生活困难的在乡老复员军人的抚恤补助，主要由地方人民政府负责保障。现在在乡复员军人的定期定量补助是每人每月 105元，其中中央财政承担40元，县级财政承担65元。中央给了、地方补了，唯独省级财政没有补助，省财政应考虑到农村重点优抚对象的困难，加大投入，尽快将在乡复员军人的生活补助列入财政预算，保证他们的生活达到当地农村居民平均生活水平。同时，在国家和省、市的财政转移支付资金中，要加大对优抚事业的支持力度。省、市两级财政要和中央财政一样，按照一定的比例建立起优抚经费预算增长机制，保证优抚经费随着同级财政收入的增长每年都有一定比例的增长，这是保证自然增长机制建立和运行的根本举措。
(三)尽快建立与国家医疗制度改革相配套的优抚医疗制度，切实解决优抚对象因病返贫的问题。解决优抚对象治病难问题，这是当前优抚工作的重中之重，也是建立自然增长机制之迫切要求，否则，即使建立了自然增长机制，优抚对象也会由于医疗难问题而重新返贫。解决医疗难问题，一靠资金，二靠制度。要把优抚对象的医疗改革纳入目前正在进行试点的新型农村合作医疗制度范畴，纳入整个农村社会保障体系，这才是解决优抚对象医疗难问题的长远之举。最近，中共中央、国务院最近下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，中央财政将通过专项转移支付，对贫困地区农村中的贫困家庭医疗救助给予适当支持。我们要与有关部门协商，把在乡重点优抚对象全部列入贫困家庭医疗救助范围，以减轻在乡重点优抚对象治病难的压力。【关于建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制调查报告】。经费按规定标准由省、市两级财政分担。另外，省直有关部门要出台文件，对优抚对象自然减员经费作出划归县级民政部门集中管理，用于解决优抚对象治病等特殊困难的明确政策规定。
(四)抓住农村税费改革机遇，积极推进优抚对象优待金税费改革。农村税费改革对农村优抚工作既带来了发展的机遇，也带来新的挑战，能否结合农村税费改革，推进农村优待工作改革，是建立自然增长机制的重要配套措施。要抓住农村税费改革机遇，以强化农村优抚保障、提高优抚对象生活水平为根本任务，坚持依法优抚原则，坚持现行优待政策，积极做好争取工作，全面加强农村优待工作法制化、规范化建设，确保县、乡财政对优待资金的足额和及时支出，使优抚对象过去享受的优待标准不因税费改革而下降。
(五)制定落实好建立自然增长机制的配套措施。一是采取有效措施，落实好对重点优抚对象的托管责任。针对一部分子女不履行赡养义务和个别孤老优抚对象思想观念陈旧的实际，要对重点优抚对象家庭成员进行道德教育和法制教育，真正使他们认识到履行赡养义务，尊重爱护重点优抚对象是法律赋予他们的责任，又是中华民族的传统美德。二是采取切实有效措施，进一步办好光荣院。要把光荣院等优抚事业单位建设好、管理好，尽可能地把孤老优抚对象收进光荣院供养，对于特殊情况不能集中供养的，应明确管护责任，保证他们幸福地安度晚年。长期以来，由于投入严重不足，全省光荣院基础设施建设十分落后，远远不能满足优抚对象的需求，落后于经济社会发展的形势，服务保障功能比较薄弱，光荣院建设的任务很重，而我省各级财政又很困难，建议国家应将部分急需扶持的社会事业建设项目包括光荣院建设甚至其它民政基本建设项目，纳入国债投资渠道，像今年支持农村医疗卫生事业、教育事业一样支持农村社会福利事业。三是建议党委、政府制定出台建立社会扶持救助机制的有关政策，动员全社会的力量为重点优抚对象办实事、办好事，把“爱心献功臣”活动作为一项经常性的制度纳入各级党委政府的工作日程。四是理顺优抚资金的管理体制。建议省政府在全省范围内统一优抚经费的管理体制，实行优抚经费由县(市、区)民政局集中管理，优抚经费单独建帐，独立核算，统一管理。在优抚金发放上，加大监督力度，减少中间环节，提高工作效率。把优抚对象自然减员结余资金以及社会捐赠的资金集中到一起，主要用于解决重点优抚对象的特殊困难。
