爱华网为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任的若干意见》，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，建立执法机构分工明确、执法人员责任清晰的行政执法责任体系，扎实有效的稳步推行行政执法责任制，根据市委、市政府关于规范行政执法行为，优化经济发展环境的要求,防止行政执法中的腐败现象，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，我们从20**年8月开始，在全市市级行政执法机关中开展了规范行政处罚自由裁量权工作。通过此项活动的开展，从源头上解决滥用、乱用行政处罚自由裁量权问题，使行政执法行为充分体现过罚相当原则和公平、公正原则，提高了行政效率，提升了政府形象。我市许多行政执法机关的做法得到了上级部门的肯定，有的已经在全省系统内推行，为了取得与会领导及兄弟市的指导和帮助，现将我市的主要做法汇报如下：
一、深刻理解依法行政内涵，充分认识规范行政处罚自由裁量权的必要性和重要意义
行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律、法规、规章规定的原则和范围内一定选择余地的处置权利，主要是对违法的事实、性质及情节轻重的认定权，在行政处罚种类、范围、幅度内，选择具体行政行为，决定是否执行的行政权利。行政自由裁量是现代社会行政执法的主要内容和核心问题，是行政执法中最困难的部分。因为无论法律制定如何精细，也不可能包容千姿百态的违法现象和瞬息万变的矛盾冲突。行政处罚自由裁量权作为行政自由裁量权的内容之一，其功能是不可低估的，它的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。其目的是提高行政效率，发挥行政机关的能动作用，以实现法治的要求，满足社会的需要。由于法律、法规、规章规定处罚条款繁多，行政处罚的适用多种多样，常见的有“不予”处罚、“免予”处罚、“应当”处罚、“可以”处罚、“从轻”处罚、“减轻”处罚、“单处”与“并处”等，给行政执法机关和执法人员的自由裁量留有很大空间。如果正确行使这一权力能促进行政效率的提高，能够起到维护法律尊严，纠正违法行为的作用；如果不正确运用，将会对行政相对人的合法权益造成侵害，从而对行政法治构成影响。因此，通过推行规范行政处罚自由裁量权工作，在一定程度上合理地压缩行政处罚自由裁量的空间，从源头上防止滥用和乱用行政处罚自由裁量权，建立和完善行政执法责任制，落实以人为本、构建和谐社会的思想，优化经济发展环境，推进依法行政进程，是非常必要和有效的。关于规范行政处罚自由裁量权的重要意义，应当从以下五个方面来理解：
（一）规范行政处罚自由裁量权是解决长期以来 “执法不公”的有效措施。随着我国市场经济的快速发展，行政执法部门的职能和范围不断扩大，如果执法人员不能正确行使自由裁量权，便在执法过程中以合法之名行不合理之实，就会产生同一地区、同一种违法行为的处罚结果差异较大的现象，从而失去法律的公平、公正性。在过去的长期行政执法过程中暴露出一些问题：一是自由裁量权在行政处罚中显失公平，表现为畸轻畸重。由于个别执法人员自身对法律理解的局限性以及受一些外部不良因素的影响，如受地方保护主义干扰，执法难，难执法；受说情风的影响，执法不能到位；受地方经济不够发展的影响，违法者难以承受，在行使行政处罚自由裁量权时，往往会使自由裁量明显地超过或者低于合理的标准、范围，造成自由裁量权运用中的严重失衡。二是做出的行政处罚决定前后标准不一。执法人员往往出于种种考虑，对类似的事实、情节、后果做出不一致的处罚，对不同情况做相同处理，相同情况不同对待。同一执法机关之中执法人员对同一性质的违法行为所做出的处罚结果不一致。这很容易使行政相对人对执法的公正性产生怀疑，导致行政复议、行政诉讼案件的增加。
（二）规范行政处罚自由裁量权是行政执法监督的重要内容。以往在法制监督中，对存有异议的处罚幅度和处罚数额，因没有具体的依据而不便监督，从而导致轻犯重罚、重犯轻罚的现象时有发生，影响了法制监督职能的充分发挥。规范行政处罚自由裁量权的有关规定既可以为法制监督提供更加有力的依据，也有利于加强执法监督，确保合法行政、合理行政。
（三）规范行政处罚自由裁量权对加强廉政建设、提升政府形象具有现实意义。自由裁量权的不正当使用容易助长执法腐败和以案谋私，有时甚至成为个别人员在执法中“要挟”相对人的“幌子”，对所谓“态度不好”的就重罚，有人说情的就从轻处罚，轻罚或重罚全在执法人员的任意意志之中，从而引起群众怀疑和不信任，甚至产生对立情绪，不配合行政执法，导致了行政执法环境的不和谐；助长了特权思想，滋生了腐败，大大损害了行政机关的形象。因此，规范行政处罚自由裁量权，有利于防止违法乱纪行为的发生，有利于树立政府的良好形象。
（四）规范行政处罚自由裁量权促进社会和谐。法律的立法目的之一是维护公民、法人和其他组织的合法权益，但由于自由裁量权的存在，个别行政执法人员在“合法”外衣的保护下滥用自由裁量权，办人情案、关系案，甚至随意执法、徇私枉法，不同程度的侵害了公民、法人或其他组织的合法权益，致使被管理相对人与行政执法机关和执法人员形成对立面，有时出现冲突。【市规范行政处罚自由裁量权工作汇报】。规范行政处罚自由裁量权，确定了处罚标准，只要违法行为一样，就要承担相同的法律责任，在避免了人情案的同时，还能使违法人员主动接受处罚。既可以最大限度的维护公民、法人和其他组织的合法权益，又促进了社会的和谐。
（五）规范行政处罚自由裁量权是推行行政执法责任制的重要组成部分。行政执法责任制是关于行政执法机关的法定职责及其法律责任与追究的法律制度的总称。明确职责、落实责任，实施执法过程自律、监督、评议、追究，使权利的行使、义务的履行、责任的承担、利益的享受，在法制制度的基础上统一起来，以责任约束权利，以责任制呈现行政主体的法律责任。规范行政处罚自由裁量权，是明确行政执法机关及其执法人员的处罚权，要求各行政执法机关制定执法程序和相关制度，使处罚权受到约束。行政执法责任中的主要内容是行政处罚，其次是行政许可，因此规范了行政处罚自由裁量权是行政执法责任制的主要内容。
二、开展规范行政处罚自由裁量权工作的法律依据
国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关行使自由裁量权应当在行政决定中说明理由。《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公平、公正的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。其第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。这些规定，为我市开展规范行政处罚自由裁量权提供了依据。
三、规范行政处罚自由裁量权的具体做法
（一）准确把握规范行政处罚自由裁量权工作的原则。针对执法过程中存在的行政处罚畸轻畸重、前后不一，随意性过大，同一违法行为处罚标准不一致和执法人员的自由裁量空间过大等问题，我们就行政处罚自由裁量权的实施和法律、法规、规章的适用坚持了六条原则：一是过罚相当原则，即做出的行政处罚要与违法行为相当；二是相似违法行为的处罚决定标准一致的原则；三是依法选择适用单处、并处的原则；四是上位法优于下位法原则；五是特别法优于普通法原则；六是新法优于旧法的原则。这些原则确保了规范行政处罚自由裁量权工作能够依法进行。另外，还依据法律的原则和精神，重点把握了免于处罚、不予处罚、从轻或减轻处罚和从重处罚的具体情形。依据有关法律法规，遵循处罚与教育相结合的原则，对于部分违法情节轻微、没有造成社会危害的违法行为，先责令限期改正，逾期不改的再依法做出处罚。对同一违法行为，法律、法规、规章规定多个处罚标准的，在其处罚幅度内可以合并使用一个标准。为了达到适度控制自由裁量，防止自由裁量权滥用的目的，还对不予处罚、从轻、减轻处罚、从重处罚的情形做了具体规定。
（二）制定实施方案，加强组织领导。为了做好规范行政处罚自由裁量权工作，根据市政府的部署和要求，市政府法制办于20**年8月20日就如何规范行政处罚自由裁量权工作作了专题研究，确定分两步进行。第一步先试点，第二步试点成功后，在全市推开。试点期间，制发了《XX市政府法制办公室关于规范行政处罚自由裁量权工作试点方案》，成立了以分管市长为组长的试点工作领导小组；全面推行期间，市政府办公厅下发了《XX市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》，成立了以市长为组长，以分管副市长、政府秘书长为副组长的领导小组。下设办公室，具体负责规范行政处罚自由裁量权工作的调度、指导等项工作，有力地促进了工作的有效开展。
（三）认真梳理细化，确保规范合理。【市规范行政处罚自由裁量权工作汇报】。为切实解决行政处罚标准幅度弹性过大，法与法之间处罚标准交叉、模糊，致使执法人员难以把握的实际问题，第一，要求行政执法部门对行政处罚的条款进行梳理，摸清执法依据家底；第二，对涉及的主要违法行为进行了归纳分解，结合工作实际，按照同类违法行为的不同违法事实、性质、主观动机、社会危害程度及后果等因素，对照行政处罚标准逐一细化、量化，制定出具体的处罚标准。
（四）先行试点，稳步推进。为了使规范行政处罚自由裁量权工作有序推进，根据试点工作方案，确定在市工商局、市质量技术监督局和市环保局进行试点工作。三试点部门成立了本部门规范行政处罚自由裁量权工作领导小组和办公室，从本系统中抽调精干力量，对本部门、本系统实施的法律、法规和规章中带有幅度的处罚条款进行梳理、细化。三个试点部门共梳理法律、法规、规章159部，涉及带有行政处罚幅度的条款 634条，将其细化为1839条，并将细化后的处罚标准报市规范行政处罚自由裁量权试点工作领导小组办公室审查后，三个试点部门将细化后的处罚标准公布、汇编成册，由本部门的执法人员随身携带，在执法过程中使用。同时就推行规范行政处罚自由裁量权，执行细化后的处罚标准进行动员发动，对执法人员进行了培训，并从20**年10月1日起开始按照新标准在本部门、本系统试行。通过规范行政处罚自由裁量权的试点工作，社会反响较好，老百姓和行政执法人员都很赞成，既规范了行政执法行为，又减少了执法中的腐败现象，老百姓不用跑关系找人说情。
（五）加大力度，全面推开。规范行政处罚自由裁量权试点工作成功之后，市政府决定，从20**年10月31日起在全市行政执法机关中全面推行，以政府办公厅的名义印发了《XX市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》，市政府召开了全市推行规范行政处罚自由裁量权工作会议，对全市规范行政处罚自由裁量权工作进行了全面部署。
市政府63个部门和单位参与规范行政处罚自由裁量权工作，其中有11个部门和系统属于垂直管理和无行政处罚权，实际有52个部门进行了规范行政处罚自由裁量权工作。52个部门共梳理法律84部，法规225部，规章429部；涉及带有幅度的行政处罚条款2231条，细化为7295条。细化后，有的定为一个处罚标准；由于法律、法规规定的处罚幅度比较大，因此多数采用了缩小处罚幅度的做法，鉴于细化后仍存在幅度的现象，我们采取规范行政执法程序、建立监督制度的办法规范执法行为。
各部门和单位梳理执法依据、细化行政处罚标准工作结束后，为进一步深化规范行政处罚自由裁量权工作，根据市政府第五十三次常务会议精神，市政府办公厅下发了《关于贯彻执行规范行政处罚自由裁量标准的通知》，通知要求，一是各行政执法部门的行政执法人员要进一步学习本部门细化的行政处罚自由裁量标准，掌握本部门规范行政处罚的制度和措施，并认真执行。二是各区、县行政执法机关原则上按照市政府主管部门公布的标准执行，也可根据本区县实际情况进一步细化，细化标准征求市级主管部门意见后，经同级政府批准后实施。三是市、区县政府法制部门要将规范行政处罚自由裁量权的相关内容列入对行政执法人员的培训和考核内容，并纳入年度依法行政考核。
（六）加大宣传培训力度。20**年9月召开了由全市1500名行政执法人员代表参加的规范行政执法、优化经济发展环境报告会，通过听取行政执法正反典型案例剖析，教育和启发执法人员提高依法行政意识。今年上半年，配合全市规范行政处罚自由裁量权工作的开展，分三批次对全市政府系统工作人员进行了全员培训，为规范行政执法打下理论基础和思想基础。组织了“规范行政处罚自由裁量权宣传一条街”活动，制作了规范行政处罚自由裁量权专题片，为开展活动营造了良好舆论氛围。
四、取得成效显著
规范行政处罚自由裁量权工作试行以来，得到了全社会的普遍认可。第一，规范行政处罚自由裁量权不仅使广大行政执法人员澄清了以往对自由裁量权的模糊认识，更重要的是使行政执法人员进一步明确了行政处罚自由裁量的权限，使行政处罚有据可查、有章可循，使行政违法案件办理更加公平、公正；第二，细化罚款标准后，既能减少行政执法人员因同一违法行为处罚标准不一致，又能有效遏制了行政执法人员在行使行政处罚权中以权谋自私，促进廉政建设，树立政府良好形象；第三，有力的促进了和谐社会的建设。行政执法的最佳状态应是，执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐。由于公开了执法标准，管理相对人既能主动配合行政管理，又能主动改正违法行为；第四，统一标准后，有了钢性标准，既节省了“一事一研究”的局长办公会时间，提高了工作效率，又能堵塞了“说情风”的渠道，从而保证行政执法的公平性；第五，开展规范行政处罚自由裁量权工作以来，由于行政执法人员在行使行政处罚权时全部使用统一的处罚标准，避免了行政处罚的随意性，优化了经济发展环境。今年1至9月，我市招商引资项目850个，引进资金86、9亿元；第六，促进了推行行政执法责任制工作。行政执法的主要表现形式是行政处罚，行政处罚也是行政执法的主要手段，行政处罚占据了行政执法责任制的主要内容，通过对行政处罚条款的梳理、细化和自由裁量权的规范、考核，可以将规范行政处罚自由裁量权中的做法引用到行政执法责任制工作中。
五、几点体会
规范行政处罚自由裁量权的目的是使行政处罚决定达到合法、公开、公正、公平，保证法律、法规、规章的全面正确实施，进一步提高广大执法人员依法行政水平，实现行政执法工作的法制化和规范化。
（一）梳理执法依据，细化处罚标准是整个工作的基础。规范行政处罚自由裁量权工作首先要对涉及到的法律、法规、规章中有自由裁量权的条款进行梳理、细化并确定具体标准，这是一项细致而又繁琐的工作，同时又是整个工作的基础和核心。要想保证整个工作的顺利进行和对处罚标准作出准确、科学、详尽的规定，达到合法、合理的目的，规范行政处罚行为，约束处罚自由裁量权，必须做好行政执法依据的梳理和处罚标准的细化工作。
（二）完善规章制度、强化执法程序是保障。在规范行政执法中，防止滥用和乱用自由裁量权，在细化具体处罚标准的基础上，必须有相应的制度作保证。建立公正科学的行政执法程序，健全和完善制度，建立和推行行政执法责任制，是规范行政执法的重要途径和手段，也是行政执法行为实体公正、准确和有效的保障。在行政执法过程中，行政执法主体与相对人之间处于不对等地位，这种不对等造成了行政执法主体和相对人对实体权利处分的不平衡。公正的行政执法程序和完善的规章制度可以保障相对人不受行政执法主体的任意支配，克服行政法律关系双方地位不平衡的倾向，达到规范行政行为、优化经济发展环境的目的。【市规范行政处罚自由裁量权工作汇报】。因此，规范行政处罚自由裁量权工作必须要有完善、公正、科学的规章制度和执法程序来保障。为了确保规范行政处罚自由裁量权工作落到实处，形成有效的监督约束机制，用制度对其加以规范。我市行政处罚实施机关普遍建立和实行了行政处罚程序、重大行政处罚听证程序、行政公开制度、表明身份制度、回避制度、说明理由制度、告知制度、罚缴分离制度、案件调查与处罚决定相分离制度、案件集体审理制度、重大行政处罚决定备案制度、案件回访制度、行政执法检查制度、新颁布法律、法规和规章实施情况报告制度、行政执法考核评议制度、行政执法责任追究制制度等。
（三）强化执法人员素质是基本要求。规范行政处罚自由裁量权工作是否顺利，关系到依法行政工作能否全面推行。能不能达到群众、执法部门和政府领导三个满意，关键是看两条，首先要有科学的法律、法规和规章；其次要有一支高素质的执法队伍。因此，加大了对执法人员的培训力度，提高行政执法人员的法律素质,强化各级执法人员对规范自由裁量工作的思想意识，使每一位行政执法人员，以对法律负责、对事实负责、对相对人、对政府负责的强烈责任心，公平、公正的处理好每一个违法案件。
（四）巩固提高是目的。为了将规范行政处罚自由裁量权工作健康、持久的推行下去，我们将其作为一项重要内容进行规范、明确标准、规范程序、严格考核，做到与当前的推行行政执法责任制工作进行有机结合。行政执法行为包括行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制等项内容，行政处罚占据了行政执法80%的内容。在规范行政处罚自由裁量权时，除对带有幅度的处罚条款进行梳理、细化、量化外，还在制度上加以规范，如建立行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准、监督检查、责任追究，采用流程图的方式对执法环节进行细化，实行重大行政处罚备案、新颁布的法律法规执行情况报告制度等，这与推行行政执法责任制的要求是一致的，因此，通过规范行政处罚自由裁量权来推动行政执法责任制工作，通过推行行政执法责任制使规范行政处罚自由裁量权工作得到巩固和深化。下一步，结合推行行政执法责任制，将规范行政处罚自由裁量权工作作为行政执法责任制一个重要部分，在分解执法职权、确定执法责任时，作为一项重要内容加以规范，并将行政执法人员是否执行细化的新标准和制度作为一项内容进行考核和责任追究。
各位领导、同志们，为了规范行政执法行为，优化经济发展环境，我们在规范行政处罚自由裁量权方面作了一点尝试。我们一定借这次会议的东风，虚心学习兄弟单位的好经验、好做法，尤其学习在推行行政执法责任制中的好经验，继续深化规范行政处罚自由裁量权工作，扎实有效的推行行政执法责任制，推动我市的依法行政工作，全面提高依法行政水平，促进社会和谐。
最后需要说明的是，我市对带有幅度的处罚条款的细化标准，只能作为行政执法机关内部在决定处罚时使用的统一度量衡，不能在行政处罚决定书中直接引用，在行政处罚决定书中还是引用原法律名称及条款。
以上是我市在推行规范行政处罚自由裁量权的做法，由于经验不足，难免有这样或那样的问题，敬请与会各位领导批评指正。
