爱华网党的十八大提出全面建成小康社会的宏伟目标，促进工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化同步发展。而农民建房工作，关系到新型城镇化和农业农村现代化的健康发展，XX市是农业大市，农业人口占总人口的50%以上，2.3万平方公里的国土面积，农村占据大部分的广阔区域，因此，农民建房工作与农村面貌、农民生产生活、农村经济发展乃至XX市的经济社会发展息息相关。近年来，XX市委、市政府高度重视新型城镇化、村镇建设工作，高度关注农民建房工作，采取了一系列的措施，加快推进新型城镇化和村镇建设工作，我市农村面貌发生了较大变化，农民的住房条件得到了较大改善，农村环境卫生有了较大改观。但，我市农村建房也普遍存在的杂乱无序、盲目攀比、资源浪费等现象，针对上述情况，市建设局、规划局按照市委、市政府领导的要求，组织开展了专门的调查研究。20**年10月，市建设局下发了饶建村字 [2015]9号文件《关于开展农民建房问题调研的通知》，要求各县(市、区)建设局对本地农民建房情况进行全面调查摸底，近期市建设局还派人员到鄱阳、婺源、铅山、广丰、余干等县，深入到乡镇、村组现场了解农民建房情况。20**年11月中旬，市建设局、规划局组织人员赴浙江省XX市、江苏省XX市考察学习农民建房管理的下先进经验，并向XX市建设部门电话询问了有关农民建房管理的经验、措施。
一、我市农民建房管理工作的现状
1、农民建房的基本情况
从调查情况反映，随着经济社会的快速发展和农民收入的提高，农民建房数量进入一个爆发式增长的高峰期。 特别是20**年以来，各地农民建房数量急剧增加，部分经济条件较好的村庄20**年以后新建的房子几乎占到所有房屋的近一半。农民建房数量一方面和农民自身的经济收入相关，另一方面也受地方政府的控制管理所影响。XX县官方数据显示，20**年以来，全县每年农民建房都超过万户，且成每年递增趋势，20**年农民建房数量已经达到14799户，以村镇统计20**年鄱阳乡镇家庭户数25.62万户计算，每年有5.8%的家庭建房；XX县20**年-20**年农房建房栋数年均1700多栋，**年横峰乡镇家庭户数4.52万，每年约3.8%的家庭建房；XX县管理规范、控制较严，20**年审批826户，20**年审批1975户，20**年审批1628户，20**年审批1465户，20**年审批2224户，乡镇家庭户数10.9万，每年约2%的家庭新建住房。
随着农民建房数量增长的是建房投资也持续快速增长，户均基本保持在每年两位数的增长率。20**年以后新建的房子，以三层、四层甚至五层的砖混结构楼房为主，大多为基本的简单装修。部分条件好的村民，也修建了一些占地大、层数高、装修豪华的“豪宅”。调查显示，近两年新建住房户均投资近18万元左右。
随着建房数量和体量的增加，加之计划生育造成家庭人口结构的变化，农民的居住条件得到改善，从调查数据来看，大多数的村庄虽然村民年均收入不高，但住宅实有面积却不低，大部分村庄人均住宅面积达到40平方乃至50平方以上。XX县农民人均住宅面积达到55平方；XX县罗桥街道横山村、田墩镇双源村人均建房占地33平方，人均住房面积近70平方；XX县上坊乡上坊村人均住房面积更是高达78.4平方米。
随着人口外流迁移和家庭人口结构的减少，很多村庄的房屋空置栋数接近10%，大多数楼房三层以上为闲置状态，有些偏远山村整个村落呈空心状态。另一方面，仍还有少部分条件差的农户，建不起新房，居住条件简陋不堪。
从村庄配套设施的建设情况来看，有两大特点，一是农村的供电、通信、有线电视、道路已经得到了解决，二是农村自来水、污水处理和垃圾处理设施很少到位。新农村建设点的环境卫生情况较好，多建有健身休闲区域，而大多普通村庄环境卫生较差，不少崭新气派的楼房和周边环境卫生状况格格不入。
2、对农民建房进行管理和指导的情况
各地党委、政府近年来针对农民建房不规范的状况，也采取了一系列的措施加以管理和引导，但管理成效各地相差较大，管理力度参差不齐。
其中XX县的农民建房管得最早最好，已经成为全省学习的榜样。
其它已经开始加强规范管理的有XX县。该县确定了20**年为规范农民建房管理年，20**年为规范农民建房服务年，20**年为规范农民建房提升年，管理成效已经开始显现。
认识到问题开始着手加强管理的有XX县、XX县。XX县20**年4月下旬召开千人动员大会，部署农民建房管理工作，之后，在全县范围广泛宣传，该县县委、县政府出台了《关于严格实施农民建房管理的若干意见》，把规范农民建房工作纳入对乡镇班子的考核，由县规划局编印了50册八套农民建房通用图集，在全县推广使用；XX县先后制定了《XX县城市规划区居（农）民建房管理办法》、《XX县旅游公路沿线建房管理实施细则（试行）》，并准备出台XX县村镇农民建房审批办法。
认识到问题，准备出台政策加强管理的有XX县、XX市。XX县在县城规划控制区内停止农民零散、零乱建房，该区域内农民建房实行统一规划、统一报批，并进行了全县范围内的农民建房用地情况调查；XX市也在讨论出台规范新农村农民建房的实施意见。
3、XX县的“婺源模式”
我市XX县的村镇规划建设管理工作起步早，机制健全、落实到位、成效显著，被称为“婺源模式”，是全省学习的榜样。此次调研我们也重点调查了解了婺源的村镇规划建设管理经验。【关于市农民建房情况的调查报告】。
一是吃透法律政策，完善本级制度措施。XX县根据国家法律和《江西省村镇建房规划审批办法》等规章条例，结合本地实际，出台了一系列的制度办法，如《XX县村镇建房审批办法》，《XX县“三级联动”防控违法用地违章建设暂行办法》，《XX县农民建房“一户一宅”住房清理整治专项行动工作实施方案》，制定了《XX县村镇农民建房审批流程》、《村镇建房联合踏勘意见书》等等一系列制度和具体实施办法，切合实际，可执行度高，为规范农民建房工作提供了保证。
二是健全机构，完善体系，提升村镇规划建设工作组织保障水平。县规划局内设城乡规划村镇管理总站，并在紫阳等镇设立了7个村镇规划管理中心所，人员经费由县规划局统一安排。城乡管理局成立联合执法总队，由单一执法改为综合执法，将村镇建设违章行为纳入巡查范围。乡镇成立规划建设管理办公室，具体负责本辖区各类建设行为的监管。
三是规划到位。20**年以来，XX县全面编制完成了乡镇总体规划和村庄、集镇建设规划，历史文化名村保护规划和新农村建设试点村整治规划均全部编制完成。131个行政村和570个自然村的建设都有规划指引，农民建房有规可循。
四是管理有效，执行有力，监管到位。XX县在规划建设监管上实行“三级联动”制度，建立了县直单位、乡镇、村的三级防控监督管理体系，所有单位和个人的建房行为必须遵循“先规划后建设”的原则，严格实行“一书两证”制度。村镇建房审批制度分建制镇规划区范围内建房和集镇、村庄规划区范围内建房两种，分别规定了镇村和国土、规划部门的审批时限和审批程序，所有农民建房不超过三层，必须按微派风格进行设计和施工。对建房审批，严格实行规划公示制度和便民服务制度，并通过村建管理员、乡镇建管办、联合执法总队等实行各级全程监管，实行徽派兵建筑保证金制度，等等措施保证了农民建房行为的合规全理和风格体量的统一。
二、我市农民建房存在的主要问题及其原因
（1）用地供给和控制的管理手段弱化，违法占地现象普遍。近些年农民建房数量急剧增长，相当比例的建房行为并没有办理正当的用地和建房手续，而办理了审批手续的也大都存在批少建多的问题。这种情况的客观原因是农民有改善住房条件的需求，原有宅基地或者面积小或者地方偏僻出路不畅，而因为农村建设用地指标严重不足调剂困难、农民闲置宅基地流转难、空置住宅拆除难等等原因，政府并没有合法合规满足条件的土地供应，用地供需矛盾突出，因此类似村道两旁的耕地、农户自留菜地田地山地等纷纷被违章建房占用。主观原因是农民认为占到地基建房土地就是私人财产可世代相传了，而责任田始终是集体的，抱着自己的田地他人无法干涉的心理，擅自改变土地用途，通过私下交易置换占用耕地建房的现象也十分严重。另外农户的宅基地家庭私有的心理还造成建新不拆旧多处占地建房情况，“一户多宅”现象较多。
（2）违反规划，布局混乱，随意搭建。目前我市多数行政村已经编制了规划，但因为规划本身的可执行性以及镇村对规划的重视程度不够等原因，实际上各地规划基本处理未执行状态。农民建房选址多数选择在自留地、承包地或交通便利的村道两侧，往往见缝插针，哪里地势好、“风水好”就往哪建，哪里可挤占一尺半寸就往哪里挤，造成新房旧房犬牙交错，公共通道越来越挤，房子大小高矮参差不齐。
（3）盲目攀比，资源浪费、邻里矛盾情况突出。农民建房时一方面由于传统风水的旧思想作怪，另一方面出行攀比心理，尽可能地把房子建大建高，造成土地资源和家庭财力的极大浪费。往往四五个人口的家庭，建房面积三百多平方；全家在外打工，家里的三层楼房空置的情况也不少；甚至还有超出自身能力，建房烂尾无法收工，达不到入住条件的。全家多年收入积蓄都用于建房支出上面，调查显示大多数农民建房都不同程度的进行借债 。有的邻里之间因为建房从地基开始到屋脊就象斗法一样互相比高，造成矛盾冲突。
（4）管理机构残缺，管理制度缺乏。
我市在农民建房管理机制方面，存在以下问题：
一是缺少农民建房管理制度和办法。县乡两级大多数没有严格的村镇农民建房审批管理办法，有的地方即使有对应的审批流程和具体要求，但也基本难以执行到位。
二是村镇建房管理机构人员的配备薄弱。【关于市农民建房情况的调查报告】。除国土外，规划、建设、城管在乡镇一级一般都没有派出机构。虽然乡镇都设有村镇规划建设管理所，但也只配备乡建助理员，没有编制和经费的保障，难能做到专职专业管理。如XX县乡建助理员为自收自支的大集体编制，基本工资并不能确保，由乡（镇）政府统筹发放，因而工作上受乡（镇）领导支配，经常被抽支搞计划生育、林业水利或派去村里蹲点包干，有的乡镇助理员去办厂开店或任村委会书记，真正做村镇建设工作的时间很少。
三是镇村规划可执行性难。农村宅基地是农户自己说了算，而农户觉悟和经济条件参差不齐，即使有比较好的规划，但要置换土地按规划区统一建设，动员难度高，专业要求也高，村集体往往望而却步，造成规划难以推动。
四是管理部门的意识和行动没有到位。由于规范农民建房的难度和阻力很大，同时因为乡镇和村级财政收入困难，辖区内农民建房行为往往能给当地政府带来一些收费或罚款，因此以收费代管理、以罚代管成了普通现象，收钱以后土地政策和规划建设审批政策就不再落实，基层干部对于农民建房更多的是放任而非干预，因此在前述三个问题出现的时候，镇村两级的管理和干预并没有到位。
三、外地的先进经验、出台的政策措施
1、XX市的做法。江苏省XX市的亮点一是将城市和农村纳入规划建设一体化管理，规划建设管理实现了城乡全覆盖；二是XX市从上世纪80年代初开始，严格控制农民建房农村建房规划审批，一户一宅，宅基地面积统一为135平方米，房屋占地面积为94.5平方米，层数基本为两层，最高不超过三层；三是20**年，由规划部门牵头对全市2037平方公里范围村镇进行规划布局，哪些村庄可以建设，哪些村庄不能建设，明确建设范围，3400多个自然村都纳入了规划范围；四是机构人员到位，每个乡镇都有城管中队，每个村都有专职建房员。近年来，XX市的农民建房，只有老房拆旧翻建，没有新建的房屋。
2、XX市的做法。XX市近两年由市政府统一对城市规划区内的农民自建房进行拆迁，20**年市政府组织9个拆迁工作组，拆除房屋面积80万平米，货币补偿52亿元，安置房30亿元，20**年组织8个拆迁工作组，截至10月底，以拆除面积68万平米，货币补偿38亿元。XX市的做法是征用农民住房时，根据国家有关农民自建住宅不得超过10.2米高度的要求，补偿面积一律按三层计算，少于三层按三层给予补偿，超过三层的没有补偿，防止了农民为了拆迁补偿款肆意兴建违章建筑。
3、XX市的做法。XX市出台了一系列规范农民建房的政策文件。20**年出台了《XX市大九江规划区农民建房管理试行办法》，详细规定了农民建房的资格和审批办法；20**年出台了《关于加快秀美和谐乡村建设工作的实施意见》、《关于进一步加强农民建房管理的实施意见》和《XX市违法违规建设行为责任追究暂行办法》，规定了 “三个一律”和“四个不放过”，即对违法违规建房一律拆除，对突击抢建的一律露头就打，对违法违规建筑一律不予补偿；对界定为“两违”建筑没有拆除的不放过，“两违”建筑产生原因没有查清的不放过，对当事人没有处理或处理不到位的不放过，对负有领导责任没有处理的不放过。
四、关于加强我市农民建房管理，进一步规范农民建房秩序的几点建议
针对我市农民建房反映出来的上述问题，我们建议市委、市政府及有关部门采取以下措施，进一步规范农民建房行为：
1、上下联动，建立健全农民建房管理机制。建议市委、市政府出台规范农民建房的规范性文件，各地党委、政府出台具体实施意见。具体内容有：
1）健全农民建房管理机构。理顺农民建房管理体制，完善市、县、乡、村四级管理体系。政府高位推动，加强村镇规划建设的领导，建议市级成立农民建房管理领导小组，县（市、区）成立防控违法违规建设领导小组，乡镇成立农民建房管理领导小组，村委会专人负责农民建房资格审核、公示和监管。县（市、区）规划建设部门向乡镇派出专职人员，人员和经费由县级规划建设部门直接管理。在乡镇设立城管中队，归口县城管部门统一管理；
2）严控建房资格和建房规模。坚持“一户一宅”，建新必须拆旧，农户将房屋或宅基地转让的，不得申请自建新房。规定农民建房宅基地面积不得超过120平方米，建筑占地不超过90平方米，建筑层数原则上两层、少数不得超过三层。统一房屋立面风格和标高，推广农房通用图集，减少房屋的攀比效益；
3）严格建房审批流程。从个人申请、村组审核公示、乡镇审查、县（市、区）批准、规划放验线，每个步骤执行到位，责任到人；
4）加大监管处置力度。加强村镇规划建设监察队伍建设，建立健全巡查防控机制，村委会负责一级巡查防控，乡镇为二级巡查防控，县（市、区）防控违法违规建设小组负责第三级巡查防控，三级联动，要明确乡镇、村组房屋控违的主体责任，做到职责明确，奖罚分明；
5）将规范农民建房工作纳入对各级党委、政府的目标管理考核，设立农民建房管理先进单位将，市委、市政府每年对前三名的县（市、区）进行表彰奖励，对工作突出的乡镇进行表彰，把工作绩效，作为考核县（市、区）、乡镇党政主要领导和分管领导的重要依据。市、县（市、区）农民建房管理领导小组定期督查和考核。
2、强化龙头，充分发挥规划对村镇建设的调控和引导作用。
编制村镇规划是建设现代化城镇和社会主义新农村的需要，是实现村镇经济和社会发展目标，合理确定乡镇的规模和发展方向，统筹乡镇各项建设的大盘；是村镇建设管理的依据，是实现高标准建设的根本。
完善村镇规划编制体系，2015年之前完成所有的镇（乡）总体规划，镇控制性详细规划，乡近期建设规划和行政村（中心村）村庄建设规划编制或修编；全面完成村庄建设规划，提高村镇规划编制水平，提高村庄规划的技术参数，力争规划覆盖到全市的所有自然村，对村庄的建设区域和控制区域进行规划，规划建房地点范围，充分发挥规划对村镇建设的调控、管理作用。
3、抓住根本，做好土地整理、有偿调剂、合理流转，统筹解决建房用地需求。
以农村土地整理复垦开发和城乡建设用地“增减挂”相结合为核心，在调整现有存量土地上做文章，通过农村土地整治，挖掘潜力，增加耕地面积。
1）大力开展农村宅基地整理，允许以房屋置换建房指标，探索建立宅基地有偿退出和调剂的机制。对实施城乡建设用地“增减挂”项目的新增用地,实行全县统筹安排，由县土地储备中心按价予以收购或出让,形成的土地收益，全部用于农村村庄与危房改造等项目建设，调动乡镇村组的积极性；
2）在政策范围内积极探索农村土地流转机制，充分发挥土地最佳效益。
3）充分发挥土地整理作为统筹城乡发展和新农村建设基础的平台作用,把土地整理与农村住房建设有机结合起来,统筹安排田、水、路、林、村的综合整治；
4）对村庄改造、移民安置和危房改造的村庄,可采取“先建新房、后拆旧房,先补偿、再拆除”的政策,建一批、搬一批、拆一批、复垦一批,以利于调动农民积极性。在符合土地利用规划和年度使用计划的前提下,适当优先安排农村住房建设与危房改造用地计划指标。
5）加强土地执法管理。【关于市农民建房情况的调查报告】。一是严厉打击农村土地私下买卖、私下交易的行为；二是坚决制止擅自改变土地使用性质的行为，如将农田、菜地、山地改变宅基地。
4、疏堵结合，正确引导农民集中集约建房。一是确有需要新建房屋的，进入农民建房小区建设，按照有关程序，办理土地使用手续，核发规划手续；二是要科学规划农民建房小区，提高城市品位与方便农民生产生活、经济适用相结合，做好配套建设，引导农民集中集约建房。
5、多管齐下，坚决刹住违章建筑的建设风气。可以采取行政手段、经济手段、法律手段处置违章建筑行为。在行政上，将控违目标纳入对有关部门和地方政府的工作考核内容，同时，严肃查处参与违章建筑的党员干部，对于产生违章建筑现象，追究相关责任单位和相关责任人的行政责任。在经济上，一方面适当提高合法建筑（土地使用证、规划“一书两证”、房产证齐全）的拆迁补偿标准，保护人民群众的合法权益；另一方面，对违章建筑的拆迁，视其性质、目的、影响规划的程度，减少补偿或不予补偿，或立即强行拆除并处以罚款，做到不让老实人、遵纪守法者吃亏，不让非法者、违法者得利，坚决树立正气、刹住歪风邪气。在法律上，一是加快处置违章建筑的立法，建议以政府规范性文件甚至地方人大法规的形式，出台相关规定；二是对以违章建筑套取拆迁补偿资金、牟取暴利且性质恶劣、情节严重的，能否作为经济犯罪，移送司法机关依法处理。
6、宣教并重，构建农民建房服务体系。
通过舆论宣传，提高全社会的规划法律意识，正确引导居民和农民的消费观念、理财观念、居住观念。
加强农民建房服务支持。加强对农民建房工作的主动服务支持，在审批程序要及时热情、专业技术给予服务支持，让农民不会对报批程序反感，保障农民建房质量安全。
1）发放工作手册。把法律和政策规定的办事程序、收费标准制成《农民建房指导手册》，免费发放给农民；
2）广泛推广建房图集。结合农民建房的功能需求，为农民统一设计、免费提供通用图设计图纸；把规划建设、环境保护、生态建设、节约用地等具体化，提供多份房屋设计图纸供农户选择，并以乡规民约的形式确保乡村建设统一风格、配套和管理；
3）加强工匠队伍培训。实施“农村个体工匠免费培训教育工程”，建立个体工匠持证上岗制度和动态管理制度，切实增强个体工匠的法律意识、规划意识和创新意识，使个体工匠成为农村建房的“技术员”、新房型的“推介员”、新理念的“宣传员”。同时，因地制宜引导鼓励农民对已建成的房屋进行“平改坡”改造，优化住宅造型效果，有效提升农民建房的质量安全和建设品位。
4）及时办理好证书。强化服务意识，及时依法为建房户办好《乡村建设规划许可证》，保障农民的合法权益。
