爱华网因此，笔者认为，“十二五”时期我国财政改革的整体走向应当是在稳定财政收支规模的基础上，加大结构改革的力度。
结构改革的一方面应是支出领域的改革。财政支出应当更为向社会性领域倾斜，适度降低经济和城乡建设领域的支出比重。这样既可以加快我国各项社会事业的发展，又可以增加居民部门的收入份额，优化我国国民收入分配的基本格局。与支出领域改革相配套的，必须要加强预算和财政管理的改革，并尽快走向预算公开。只有加强这方面的改革，才能确保财政支出结构的合理性，大力提高财政支出的效率，结构调整的另一方面是收入领域的改革。这方面一是要加大将预算外、政府性基金以及土地出让收入纳入正常预算程序之中，甚至包括取消部分基金或者收费的收入，而以各类税收取代。二是我国各类财政收入的手段往往过度集中在筹集收入的功能上，而在调节经济行为、调整收入分配方面的功能较弱。在“十二五”时期，为促进加快转变发展方式，应当加强各类财政收入方式，尤其是各类税收的调节经济行为、调整收入分配方面的功能。如加强税收在引导节能减排，促进低碳经济发展方面的作用；加强税收在调节收入分配不均方面的作用等。这些都需要加强收入领域的结构性改革。 三、公共财政改革的重点和挑战 实现“十二五”时期经济社会发展的全局目标，需要加大公共财政改革和发展的力度。财政领域的改革，不可避免涉及到方方面面的利益调整。从财政领域本身来说，“十二五”时期改革面临的挑战主要体现在三个方面。 收支两翼的挑战
一是财政收入高增长的态势难以维持，而支出的刚性却越来越强。“十二五”时期，若干领域，尤其是民生领域需要进一步加大财政支持的力度，而在财政收入难以维持高增长的态势之下，如何实现收支的平衡将面临挑战。我国过去一段时间内，一直存在财政收入以两位数增长的态势，即使在金融危机期间的2009年，我国财政收入的增长率也达到11.7%。一些年份财政收入的增长速度甚至超过20%以上，远高于GDP的增长速度。究其背后的原因，主要是经济增长速度较快，以及征管空间巨大。而在“十二五”时期，按照多数机构的预测，GDP增长率大概要回落到8%-9.5%之间，难以维持过去高达两位数的增长率，同时随着时间的推移，加强征管因素发挥作用的空间越来越小。这两方面的原因都可能导致财政收入的增长速度可能有较大回落。 与之同时，从“十二五”时期国民经济发展的格局来看，对于财政支出规模的需求却非常巨大。经济增长模式需要转型，为此需要增加居民收入，以促进消费，这就要求加强财政向居民的转移性支出。社会保障事业发展已经到了一个新阶段，医疗、养老都要逐步实现全覆盖，且保障水平要不断提高。我国的城市化已经到了一个临界点，城市化的加速发展，需要进一步加大基础设施的建设，也提高了社会保障以及公共服务支出的水平。财政收入增长的减速，以及财政支出需求的加速，将构成“十二五”时期财政改革面临的突出挑战。 二是财政收入体系不够完善。一个完善的财政收入体系，应当以税收为主体。与发达国家相比较，我国全口径财政收入中税收收入的比重较低，自1998年以来一直未超过60%。我国大量财政收入体现为土地出让金、政府性基金、预算外等。这种格局导致大量财政收入游离于规范的预算管理程序之外，财政收入不能做整体安排，影响财政资金的绩效。在当前税收收入中，税收制度的设计较多侧重于组织收入的功能，而能够发挥促进资源有效配置、调节收入分配的税种还不突出。比如，财产税较为缺乏，流转税尚待优化，直接税有待加强，有关促进低碳经济发展，促进环境保护方面的税种还不够完善。在“十二五”时期，面临促进科学发展，加快结构调整，调节收入分配的重大战略任务，需要进一步进行税制优化，充分发挥税收体系调节收入分配、影响市场主体经济行为功能。然而，财政收入体系的调整以及税制的优化，涉及到企业、居民等方方面面的利益，社会关注度高，需要高度重视推出的时机以及操作步骤。这构成了很大的挑战。
三是财政支出结构需要进一步调整。财政支出的安排应体现出国家的政策导向。从当前情况看，我国的全口径财政支出较多地向经济建设事务倾斜，而医疗、养老等民生性支出比重较低。这反映了在改革开放的前三十年，我国全国自上而下的较强的发展导向，即以经济增长为中心，加强财政支持基础设施建设以及经济改革的力度。应当说，这段时期财政支出结构的这一特点，与我国的经济发展阶段是相适应的。进入“十二五”时期，我国的经济社会发展已经进入新阶段，在经济建设领域的财政投入已经取得较大成就的情况下，进一步加大投入其边际收益将会不断下降。换个角度看，我国社会事业的发展一直滞后于经济发展。从转换经济增长模式，将经济增长的引擎从投资转移到消费这一战略目标出发，“十二五”时期需要加快养老、医疗等社会事业的发展。为此，财政支出结构需要进一步调整。然而，各领域的财政支出往往有刚性的特征，要想实现较大的调整也需付出很大的努力。
财政体制的挑战 在中国这样的一个单一制发展中大国，财政体制，即政府间的财政关系一直是财政改革和发展的焦点问题。当前我国财政体制的基本架构起源于1994年分税制改革，其后不断经过完善而形成。这一财政体制稳定了中央和地方之间的财政关系，促进了地方政府间的竞争，在促进地方政府追求经济增长方面起到了非常重要的作用，甚至被认为是中国经济制度的基本特征（张五常，2009）。总体来看，无论是从财政收入还是支出的资金分配来看，我国的财政分权程度还是非常高。然而，财政分权的基础，事权和支出责任的划分在不同政府间的划分却不清晰。这将导致对地方政府的激励有所偏差，地方政府往往对于本地的经济增长投入过多的精力，而对于一些事关全国的公共物品和服务的供给积极性却不高。当前，这种财政分权和地方政的府竞争已经导致了环境恶化、教育和医疗等公共服务的供给弱化等问题，不能适应落实科学发展观和构建和谐社会的要求。为此，“十二五”时期财政体制的调整首先是明确各级政策在公共服务和经济领域的职责，解决现行财政存在的严重“缺位”与“越位”的问题。然而，这种清晰各级政府事权和支出责任的努力，又面临我国尚处于一个转型中大国，政府职能及其配置必然会不断调整的现实挑战。 财政体制的挑战另一个方面体现在政府间分税制以及相应得转移支付制度的完善。当前，我国中央和省级政府间已经形成较为稳定的分税制度安排，但省以下的分税制安排尚未明确。作为一个人口众多、区域差异大的发展中国家，转移支付对于实现基本公共服务均等化，均衡地方财力非常重要。我国过去一段时期内，中央政府转移支付的力度不断加大，机制不断完善，但从现实需求来看尚有不足。这一方面体现在转移支付的力度尚需加强，另一方面体现在转移支付的机制也需进一步完善。2008年，中央对地方的转移支付53%为专项转移支付，仅有47%为一般性转移支付。专项过多在中国部门利益分割严重的现实背景下，造成财政支出效率的低下。分税制以及转移支付制度的不够完善，在现实中的体现是基础政府的财力薄弱，县级政府的财力较为紧张，不同区域地方政府的财力差距大。这些现实情况进一步导致地方政府将精力集中在以GDP以及扩大税收为中心的经济增长，公共服务的供给财力保障不足等一系列问题。 从加快转变发展方式，实现科学发展观，构建和谐社会的战略目标出发，“十二五”时期需要进一步完善分税制和转移支付制度。然而，分税制以及转移支付制度的调整，涉及到各级和不同区域政府间利益的调整，必须要克服不同利益群体的阻力。这种调整还将导致对地方政府的激励发生了变化，因此还还需注意促进基本公共服务均等化、均衡地方财力，与促进经济发展之间的平衡。 财政改革对于预算改革和财政管理提出了更高的要求 财政安排是国家政策在财务上的反应。预算体系以及相应的财政管理，作为决定国家财力集中与分配的程序与框架，对于保证国家政策的有效落实，至关重要。与较为完善的预算和财政管理体制相比较，当前我国的预算体系在完整性、法治性、权威性、科学性等方面尚存在较大不足，预算的透明度也急需改善；财政管理体制较为粗放。按照我们初步的测算，我国接受人大审议、纳入一般预算管理程序的财力，仅占全口径财政收入的60%左右。大量政府资金，如土地出让金、政府性基金收入、预算外收入、社会保障基金收入等，还游离于规范的预算管理程序之外，公共收支、国有资本、政府性基金和社会保障四位一体的完整的预算体系尚有待建立。预算权在政府部门间分割，预算制定科学性不足，预算通过后往往不严格执行，预算缺乏权威性。科学理财、民主理财、依法理财的理念和原则虽一直强调，但现实中依然存在重收轻支、重分轻管，财政资金的配置效率和执行效率不高。预算以及财政信息一般不向社会公开，预算透明度离国际标准尚有较大距离。 在“十二五”时期财政收支压力逐步增大的情况下，大力提高财政资金的配置效率和执行效率至关重要。为此，进一步改善预算体系和财政管理，是实现公共财政改革战略目标的重要支撑。在预算改革方面，应当加快《预算法》的修订，适应新形势对预算改革的要求，提升预算的法治性、完整性，建立有机衔接的完整的预算体系；探索中期预算的编制，加强预算制定和执行的科学性和权威性；切实落实《政府信息公开条例》的要求，大力提高预算透明度；加快绩效预算的推进步伐，提高资金使用效益。而要实现这些，需要对财政系统乃至整个政府系统的一些工作理念和习惯进行革新，需要加快政治体制改革的步伐。
