爱华网◎文/如清 在一些地方，融资平台还款过度依靠土地出让收入，在当前楼市低迷的情况下，如果土地出让收益出现缩水，这些信贷资产的质量令人堪忧。 刚从全球金融危机中恢复过来的中国经济正面临一颗新的定时炸弹——地方债务危机。 6月13日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》（下称“《通知》”）。《通知》要求，地方各级政府对融资平台公司及其债务展开一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，处理债务偿还和在建项目后续融资问题，要求地方政府在12月31日前将相关清理情况上报国务院。《通知》明确，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。 从国务院的表态来看，目前显然已经完成了对地方融资平台的摸底工作。一场规范地方政府融资平台的治理风暴如期而至。但也有人担心，过于严厉的治理政策会使中国经济“二次探底”。 地方债务是如何形成的 所谓地方融资平台，是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立项目公司，再向银行申请贷款或发行债券，筹措城市基础建设等所需资金。 通过这类做法，地方政府得以绕过中央政府规定“不准许出现财政赤字”的纪律。地方融资平台之所以出现，很大程度上与中央禁止地方政府发行债券有关。尽管地方政府可从一些税目、中央政府的拨款和出售土地中取得收入，但这远远不能满足地方发展建设的庞大需要。
在金融危机之前，地方债务并不是一个值得担心的问题。1994年，中国进行了分税制改革，中央分走大头，一举改变了此前中央要向地方借钱花的局面。各地政府在分税制之后不得不各出招数，解决自己的财政问题。持续十几年的地方政府招商引资热，正是在财政压力的驱动下的行为。自人民币低估输入美元通胀并导致资产价格猛涨以来，地方的土地财政又成为广受诟病的现象。 早在上世纪80年代，北京大学光华管理学院院长张维迎就提出了地方竞争推动经济发展的观点。上世纪90年代，清华大学经济管理学院院长钱颖一认为中国的地方财政实际实行的是联邦制。在财政压力下，地方政府不得不向民营企业让步，以和其他地区争夺税源，这促进了地方经济的发展。 摩根资本产业投资（管理）有限公司总裁兼首席经济学家易子杰表示，过去中央对地方财政是有严格的约束的。但金融危机给了地方政府大力扩张其负债的机会。在经济刺激政策下，地方对税源的竞争突然转向对银行资金的竞争；地方引进民营资本的热情突然转变成政府投资的热情。 易子杰指出，银行资金大规模流入地方融资平台，制造了极高的不良贷款风险。同时，地方政府借助银行资金大规模投资大大挤压了民营企业的投资空间。因为资源在一定时点是有限的，地方政府抢购大量资源用于政府项目，民营企业可利用的资源就必然要减少。因此，地方债务的扩张，由中央和民营企业共同承担其恶果。 据中国社会科学院公共管理与政府政策所博士马光远分析，2008年年底，为应对金融危机，中央政府出台了4万亿元经济刺激计划。中央要求地方政府跟进的配套资金本应通过地方财政来解决，但在2008年房地产市场低迷的情况下，地方财政要筹集配套资金显然很困难。2009年上半年，国家审计署的公告显示，2008年第四季度下达的中央投资和2009年第一批和第二批中央投资项目中，有些项目地方配套资金到位率仅为48%。对于不到位的资金，只能通过银行举债的方式体现。据估计，有些地方财政资金配套资金与银行贷款的比例高达1：100。在中央要求的配套项目之外，地方政府还充分利用去年难得的货币政策、财政政策乃至投资政策都大放松的历史机遇，通过建立各种融资平台，以“城投债”的名义，向银行贷款，带动项目投资，负债规模呈现10倍甚至20倍的增长。 猛圈钱以应对金融危机 据美国媒体报道，投资银行高盛日前发布的《潜在房价调整和政府过度借贷的风险评估》报告称，到2009年年底，中国政府的总负债达15.7万亿元，主要是地方融资平台贷款及地方政府债务，以及在2000-2001年期间商业银行剥离但仍体现在资产管理公司账面上的那些不良贷款三部分。 据高盛估算，在中国15.7万亿元的总负债中，有7.8万亿元来自地方政府，约占GDP（国内生产总值）的23%。高盛表示，虽然中国政府债务违约的总体风险仍然有限，但近期地方政府资产总负债规模的扩张不对称地加大了地方政府的债务偿还风险，而地方政府借款的快速增长，已经凸显出地方政府进行财政改革的紧迫性。 4月20日，银监会主席刘明康在银监会2010年第二次经济金融形势分析通报会议上通报的地方政府融资平台贷款为7.38万亿元余额，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。这离世界公认的警戒线60%已经很接近了。可见2009年为应对金融危机冲击，地方政府圈钱之猛。 中国社会科学院金融所中国经济评价中心主任刘煜辉说，考虑到今后两年地方政府后续贷款2万亿-3万亿元，到2011年年末，地方融资平台负债恐将达到10万亿元左右。刘煜辉认为，如不加重视，保守估计，不出三年融资平台负债总规模将可能翻番。 地方融资平台投资的多为基建类等投资周期较长的项目，贷款期限多为3-5年或者5年以上。如按照3-5年期的贷款标准利率5.76%计算，地方融资平台应支付的贷款利息为4250亿元。若贷款利率分别上调27、54、108个基点，地方融资平台将相应多支付的利息为200亿元、399亿元、797亿元。 房产新政将使卖地收入减少 来自银监会的统计数据显示：到2009年5月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。通过全国信贷登记系统监测，一些地方融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%-120%。 在地方政府整体债务率超过100%的现实情形下，这些贷款之于银行的风险是显而易见的。一方面加息预期将增加地方融资平台的成本支出，另一方面，从4月份开始的房地产调控新政也在制约着地方政府的财政收入。地方政府融资平台处于双面被夹击的困境。 在某证券公司统计的地方融资平台的余额中，大概有75%与土地挂钩，剩下的25%仅仅靠地方财政支撑。而业内人士认为，地方融资平台贷款几乎100%都与土地挂钩，也就是说，依托地方融资平台的地方政府“卖地财政”、“寅吃卯粮”现象十分严重。 财政部的数据显示，2009年全国土地出让收入约为14239亿元，相当于当年GDP规模的3%。以2009年的土地销售收入来偿还7.38万亿元地方融资债务的存量，大约需要5年时间——这还不包括债务利息。 “2009年卖地收入占到地方财政收入的45%，如果房地产市场出现变化，一旦地卖不动了，地方财政一定有问题，危机或将依次来临。”瑞信亚洲区首席分析师陶冬分析。 而近期楼市成交量的暴跌加大了这种担心。 “在一些地方，融资平台还款过度依靠土地出让收入，在当前楼市低迷的情况下，如果土地出让收益出现缩水，这些信贷资产的质量有可能打折扣。”花旗集团大中华区首席经济学家沈明高指出。 根据中国社科院的调研，全国数千家地方融资平台公司中仅有10%左右是以项目现金流作为第一还款来源的，大部分依靠的是配套土地的出让收入来归还银行的利息。 一旦配套土地的开发收入下降，地方融资平台的资金链紧张，银行体系内将迅速积聚出一个庞大的坏账“堰塞湖”。而许多地方融资平台公司向银行出具的地方政府还款承诺函也很难兑现。中国社会科学院刘煜辉表示，地方政府根本没有对应的哪一块税收收入是可以用于给地方融资平台公司贴息的。 拿什么还债 就算是地方政府的所有收入全部用来还债也不够。2009年地方财政本级收入3.58万亿元，加上中央对地方税收返还和转移支付收入3.06万亿元，地方财政收入合计6.64万亿元。除此之外，2009年地方政府性基金本级收入达到1.58万亿元，其中土地出让金1.40万亿元。但地方财政本级收入以及土地出让金多被设定用途，而仅仅是地方政府融资平台的负债额度7.38万亿，就已经超过地方财政收入。 结合中国地方政府的任期特点，有专家建议，应该明确本届政府任期内的总负债不能超过任期内的总财政收入，否则透支未来几届政府的收入，后来者只能继续透支了。 商业银行已经开始防范“新官不理旧账”的风险。银监会内部人士透露，监管部门要求银行推动地方政府在本届任期内履行还款责任，以避免脱逃偿还责任。 中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇也表示，银监会的这一动作也反映出管理层对地方政府“寅吃卯粮”建设方式的担心，也是出于自身风险把控的掌握。 不过，天津财经大学财政学科首席教授李炜光表示：“在无还款来源的前提下，这仅仅是一种表态而已，希望这种表态越少越好。” 郭田勇分析指出，任期内还款会遭遇到两种情景，一类是并未到期的贷款，政府不会还款；另一类是到期贷款，到期贷款又分两个面，一是贷款在领导任期内，一是跨任期的还款，即面临领导更换的情景，后一种是主要风险所在。据郭田勇推算，三年期以上贷款也就是有可能面临跨期还款的比例在50%以上，这里面就蕴含了比较不可控的风险，也是银监会检测的重点。 “关键是政府手里没有钱，拿什么还？”财政部财科所研究员王建新表示。他指出，以目前的地方政府财政来说，在任期内落实还款，势必带来风险，如可能会出现烂尾工程等，监管部门对此不应该一刀切。
