团委改革视角 “国家发展战略”视角的公共投资和国企改革（3）-爱华网

　　所有这些都需要时间，但我们无需理睬那些流行的观点，比如缺乏行政管理能力的发展中国家政府不应该尝试任何“困难”的事情。一个穷国不需要，也确实不可能，先建立起一个组织完备的经济管理官僚体系而后再来发展经济。更重要的是，政府官僚体系的行政能力可以在一个相对短的时间之内得到提高。

　　自然资源的租金如何管理

　　由于不可再生的矿产资源并不是由其土地所有者的努力所创造的，因此多数人认同应该将其与其他财富资源区别对待。此外，随着这些自然资源被一部分人开采，其他人包括子孙后代将无法再利用它们。这就是为什么多数国家将矿产资源纳归国家所有的原因。这也意味着矿产资源越多的国家越易于拥有比较大的国有企业部门。另外，在多数国家，特定的可再生资源的开发，诸如森林和渔业，出于可持续的原因也受到公共管制。在另一些国家，这些资源中至少部分是公有的。因此，自然资源的管理可以借鉴国有企业管理中的一些重要原则。

　　自然资源租金的使用

　　管理可再生资源的挑战甚至比管理不可再生资源更大。就前者而言，好的管理可以保持这些资源的持续性，免遭衰竭危险；就后者而言，再好的管理也无法保持不可再生资源永远持续。但是，即使是对于不可再生资源，对资源租金使用模式、价格变动以及所谓“荷兰病”的管理中采用的政策不同，结果也是非常不同的。

　　关于自然资源租金的使用，经常被推荐给发展中国家政府的方案是，出售资源开采权、靠资源出售产生的收益为生。主张这种观点的人强调，发展中国家缺乏有效开采资源和谨慎管理相应所得的能力。

　　这种方案在理论上可行，尤其是短期来看，但是在实践中要想获得潜在的收益，就需要两个严格的条件。其一，发展中国家政府应该以恰当的方式设计出售自然资源开采权的合同；其二，在资源开采权出售和租金收取的过程中应该没有腐败。在发展中国家，这两个条件经常无法满足。

　　更重要的是，长期来看这并不是一个非常好的方案。与“资源诅咒（resource curse）”的流行说法相反，可再生和不可再生的自然资源能够创造许多上下游产业，因而可以成为经济增长的引擎。例如，森林资源能延伸到的下游产业如造纸和家具制造业，上游产业如伐木机械和土方机械。紧接着，家具制造业可以拉动其上游的金属制品业（诸如钉子、铰链）和化工行业（比如油漆）。

　　发达国家的例子显示，自然资源并不必然导致所谓的“诅咒”。一些发达国家已经将它们的资源禀赋转化成自身的优势，比如美国（丰富的矿产、森林和渔业资源）、加拿大（丰富的矿产、森林和渔业资源）、澳大利亚（丰富的矿产资源）、瑞典（铁矿、森林）、芬兰（森林）和挪威（石油和天然气）。即使在发展中世界，也有一些国家如马来西亚（森林、锡、石油和天然气）和博茨瓦纳（钻石），其自然资源管理得相当好，并未演化成“诅咒”。

　　考虑到自然资源可以带动潜在的上下游产业从而促进经济的发展，发展中国家的政府应该寻求构建可以长期有效开采自然资源的国家能力（national capabilities）的途径。例如，国外石油公司不想转移钻井和炼油的关键技术给巴西，巴西政府通过国有的巴西国家石油公司，大力投资并成功研发了这些技术能力。

　　即使决定出售开采权，也应该用心选择恰当的合同形式，即到底是采用准入许可、合资还是产品分享安排。因为一个国家的发展轨迹很难准确预测，因此这些开采权合同应该设定为在相对较短的一段时期（10年或20年）之后重签，以便可以及时根据国家能力的发展进行重新评估，以采取不同措施。还有，如果给予或者出售开采权给外国公司，出售程序和相应的合同应该对外国公司的技术、管理和生产能力的转移给予明确规定。这可以通过让其与本国企业（通常是国有企业）签署合资协议，或通过对转移能力的明确要求（诸如技术转移、管理培训和工人培训）的方式来实现。资源拥有国就可以凭其自己能力的提升在将来更好的开采资源。

　用租金投资

　　长期来看，比租金收入分配方式更重要的是租金收入的投资方式。对于这一点，下面这段引自斯蒂格利茨的文字非常有启发性：“我们可以将自然资源(石油)当作资本品。它们就是一种资本品，是一种藏在地下的资本品。当你出售石油时，你正在将国家的财富从地下转移到地上。这个国家因此变得更富还是更穷呢？这取决于你怎么使用这笔钱。如果你仅仅将之用于消费，那你可能变得更穷。虽然你过去曾拥有财富，但现在你将不再拥有它们——它们已经消失了。如果你将它们从地下转移到地上，并且将这些石油转化为道路或资本品，如果这些替代石油的资本品产出率很高，那你将变得更加富有。这类似于投资分配问题：你将一种形式的资本转化为另一种形式的资本，在这个过程中，如果后一种形式的资本拥有更高的产出率，你将变得更加富有。”

　　投资于金融资产

　　用自然资源租金投资的最简单方案就是设立一个专门的投资基金，从而不断从中获得收益，挪威的石油基金（现在称政府养老基金）是最著名的案例。考虑到自然资源价格易波动的特征，这些基金也被一些国家作为“稳定化基金”，用以抹平其收入和开支。

　　尤其是当资源租金突然增加的时候，短期内，投资于国外金融资产是一个颇有吸引力的方案。这出于两个原因的考虑：首先，经济的吸纳能力不可能快速增加，因此租金可能被投资于低回报的项目；再者，将资金保留在国外将有利于减少本国货币升值的压力，因此可以减轻“荷兰病”。

　　不过，安全的金融资产（比如美国债券）不可能带来高回报；而投资于高风险的金融资产，尤其是在国外金融市场，只能作为发展中国家的最后选项，特别是考虑到这些国家缺乏金融专业知识。更重要的是，把资源租金用于金融投资不可能提高本国经济的生产能力。这对挪威这样的发达经济体可能不是什么大问题，但后发国家则仍然需要对其薄弱的生产能力建设进行投资。因此，就自然资源租金收入的管理而言，投向金融资产通常是最“安全”的选择，但长期来看，发展中国家则需要对生产能力建设进行投资，对金融资产进行投资的方案只能作为自然资源租金突然大规模增加时的一个短期措施。

　　投资于基本能力建设

　　自然资源租金可以用于经济领域“基本”能力的建设。例如，它们可以用来改善医疗保健、基础教育或一般的基础设施，以此提高经济的整体能力，而不仅是某些特定产业。

　　因为很少有人会反对对社会“基本”能力进行投资，这种投资是政治上较为安全的选择，对于那些较为贫困的后发国家来说，这也是经济上的必然选择。然而对于大多数已建立起许多基本能力的发展中国家而言，一旦它们跨越了需要对“基础教育”或者最基本的基础设施进行投资的阶段，就需要更多的针对特定能力进行投资。我们必须决定我们是要培养化工工程师还是电子工程师，也需要下定决心去决定是修建纺织城和港口之间还是森林与港口之间的高速公路。

　　因此，除了最穷的发展中国家外，仅有一小部分自然资源租金应该被用于基本能力的投资，其余部分应该用于发展那些对未来经济升级所必需的专门能力。

　　相关的多元化投资

　　另一个自然资源租金的投资方案是对相关行业进行多元化投资。例如，瑞典成功从森林资源转向发展造纸和家具制造，再到发展造纸、家具制造机械，最终转向发展高品质的家具设计和生活服务业（如宜家公司）。同时，瑞典也成功的从铁矿资源转向发展钢铁工业，然后发展钢制品产业，包括轮船、汽车和军备。另一个例子是，马来西亚在从生产棕榈油到对棕榈油进行提炼的转化过程中特别成功，从橡胶转向生产轮胎也比较成功。

　　当然，相关领域的多元化发展是一个往前看的“自然”选择。但就大多数自然资源而言，相关行业多元化的范围非常有限，比如能从咖啡或渔业扩散出来的行业就较少。铁矿、森林和石油等资源确实具备很大的潜力去带动相关多元化行业的发展，但如果相关行业发展至价值链的顶端，那就也需要发展一些不相关的行业。例如，铁矿和汽车制造业有“关联”，因为汽车制造业需要很多钢板，而汽车制造业的发展同时还需要很多与铁矿“不相关”的行业（如电子、玻璃、橡胶和油漆）。因此，除非这些不相关的行业也同时发展起来，否则即使那些有很高潜力带动其他产业发展的自然资源，也只能停滞于低附加值的活动之中。

　　因此，资产资源能直接带动相关产业发展的潜力应该被全面开发，从更长的时期看，还需要转向发展其他不相关的多元化上来，尤其是那些活跃的技术领域。不相关行业的发展是发挥相关行业带动作用最大化的必要条件。

　　不相关多元化的投资

　　如同上文所说，即使是广泛使用的资源，例如木材和铁矿石，其带动的或者升级后的行业仍较为有限。因此，为了实现长期可持续的发展，国家需要将自然资源租金用于发展那些技术最具活力的不相关行业。

　　诺基亚，一家著名的芬兰手机公司，提供了一个成功将自然资源租金用于不相关多元化的最佳案例。它从一个伐木公司起家，逐步转向生产橡胶、电缆和电话交换，然后从事电子和移动通讯行业。有趣的是诺基亚集团经营了17年的电子公司才开始赢利，这意味发展不相关行业经常需要一个长期的成长过程。

　　由于成长阶段较长，因此发展不相关的其他行业是一个最艰难的方案。这也需要一个长期产业规划。对于那些缺乏行政管理能力的发展中国家来说，这种产业规划确实较难管理。但如同我们在诺基亚案例中看到的，那些充满技术活力的不相关多元化行业投资往往可以带来最高的回报。总之，长期来看，应该致力于从以自然资源为基础的产业转向不相关的多元化产业，考虑到这一成长过程较长，中短期则需要其他的能快速得到回报的方案予以补充。

　　选择正确的政策组合

　　自然资源租金的多元化投资（相关或不相关）应该建立在一个持续一致的发展战略之上。该发展战略的实施可能是通过国有企业，也或者用资源租金对设立新产业的私有部门企业提供补贴（直接或间接地通过关税和其他形式的贸易保护）。

　　在使用自然资源租金过程中采用的政策组合——包括金融投资、基本能力构建的投资、相关多元化的投资、不相关多元化的投资，将会因国家的不同而有所差异。或者这四种方案都有涉及，只不过不同方案的相对重要性有所差异，即使对同一国家，各方案的相对重要性也会随时间而变化。

　　例如，在发展的早期阶段，金融投资和基本能力建设投资更为重要，而随着经济的发展，其他两个方案将变得更加重要。相关多元化和不相关多元化投资的相对重要性也是交替的。国家首先需要不相关行业的多样化发展来跃升到一个新的阶段，而在进入一个新产业之后，则需要相关行业的发展来巩固。

　　自然资源租金管理的政治经济学

　　人们对自然资源管理的一个主要关切点就是自然资源越来越容易招致腐败。

　　一些人认为矿产资源通常天然集中在一起（所谓点资源，point resources），因而容易被“偷盗”或“掠夺”。他们认为资源的高掠夺性使得防止腐败和私人寻租（通过政治和暴力）更加困难。相反，他们指出农业资源（比如咖啡和可可）更加分散（所谓分散的资源，diffuse resources），需要持续不断工作才能获得收入，因此掠夺更加困难。

　　这种说法有些道理，但资源的自然属性并非既定不变的。尽管凭借国家的政治和行政能力也可以使农业资源高度集中，但一个由正直人群组成的且受到公民社会良好监督的政府，也可使得掠夺地理上非常集中的资源变得十分困难。

　　非洲的各种营销委员会可能是集中农业资源的最知名机制。事实上不太有名但同样重要案例还有中国台湾和韩国，它们几乎完全集中了大米产出。在这两个地方，大米被强制销售给国家控制的农业合作社，合作社对化肥供应和灌溉系统的控制使得农民事实上是无法退出的。相反，通过建立石油基金和拥有“廉洁”政治体制的福利国家，挪威已经可以公平合理地分配其石油收入。

　　因此，掠夺性更可能是政治和制度衍生的结果，而不是自然资源永恒不变的自然属性。所谓的“资源诅咒”不是不可避免的。如果特定资源的掠夺性和由它们而滋生腐败的可能性不是天生注定的，那么，寻求设计自然资源租金管理体系的方法，让腐败更少，实现资源租金分配的公平合理和可持续发展，就是完全可能的。

　　首要要做的事情是设计一个不容易滋生腐败的自然资源开采权分配制度。这种制度必须是透明而简单的，外部人易于监控。如果这个制度能够比较经常的接受评议就更好了，这样，错误的决策就能很快得以纠正。

　　同时，建立一个透明的资源租金专用基金，而不是将之分散于许多不同的用途，也是一个好主意。这将使得对资源租金基金使用的监督更容易，确保其可持续发展和公平利用，防止被滥用。

　　保持合理的透明度、正规的审计和责任追究制度，专用基金将更容易受到监控。正如前文关于国有企业管理的讨论中所提及的，可以通过加强单一监督机构的监控责任来改进监督效率。阻止权力滥用、腐败和诈骗不是件容易的事情，斯蒂格利茨指出，甚至在美国这样的国家，针对资源租金的欺骗也是普遍存在且不容易被侦查的。但是，我们必须积极的努力以确保财富属于这个国家的每一个人，包括未来的子孙后代，而不是一小部分人。

国企改革与创新战略

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