爱华网战略高管的视角pdf “国家发展战略”视角的公共投资和国企改革（2）
第七，发展中国家特别是在拉丁美洲的国有企业，经常被卖给外国的国有企业。例如，国有的西班牙航空公司伊比利亚（Iberia）购买了大量的拉美航空公司，而国有的西班牙电话公司（Telefonica）则购买了大量拉美电话公司。如果公有制和国企管理是问题所在，那么把一家国企卖给另一家国企就相当奇怪了。对这种现象的一个解释是，政府就不会向这些已归外国所有的公司提供软预算约束了。然而，外国的国有企业，因为其庞大的规模以及其所有国的国际政治影响力，往往会比本国的国有企业有更大的政治能量。 第八，需要重视私有化的合同条款是否合理。有大量的问题出在这里。这类问题之一是买主违反合同。买主榨取了原国有企业的利润，然后一走了之；当出现亏损时，就把问题留给政府处理。某些情况下，这不是问题，诸如无线电频谱，其基本资产不会被终端服务所损坏。但是，如果相关的资产需要维修（诸如供水系统和道路），可能导致资产的恶化或破坏。因此，私有化合同应包括当发生合同违约时重新收回资产的快速程序。还有一个问题就是对企业业绩的硬性规定，其中面临一个挑战，就是如何使用正确的业绩指标，例如在诸如供水之类基本服务的合同里，利润率可能并不是最好的业绩指标。另一个挑战是防止跨国公司利用转移定价破坏业绩要求。 可见，私有化成功的必要条件非常之多。许多条件在现实中无法满足，特别是在一些发展中国家。所以许多私有化尝试以失败而告终就不奇怪了。 私有化的替代方案 如果公有制自身不是国有企业表现不佳的唯一或者最重要原因，私有化也不可能是国有企业问题的有效解决之道。此外，正如前文所提到的，私有化涉及很多现实问题。公正的说，私有化应当被当作整治国有企业绩效较差的最后方法之一，而不是首选之道。下面，我们将讨论三类可以替代私有化的政策方案：组织改革、增加竞争、政治/行政管理改革。 组织改革 首先，应该严肃地审视国有企业的目标。国有企业经常被赋予太多目标——包括满足社会目标（如对女性和少数民族支持）、创造就业、产业化以及提供基本服务等。从本质上来讲，国有企业服务于多个目标没什么错，但如果这些目标及其相对重要性不够明确，就可能给国企的绩效带来负面影响。因此，每家国有企业都应该有清晰的目标，并且每个目标都应被赋予明确的权重。这将有益于最小化国有企业目标数目，并为协调那些有潜在冲突的目标提供指导。 组织改革的第二个重要部分，是改进有关国有企业业绩信息的质量，提高国有企业的监督机构对这些信息加工和反应的能力。在一些国家，这些监督机构甚至缺乏最基本的信息（诸如资产负债表）。为了在无需政府从外部介入微观管理的条件下监督和提高国有企业绩效，必须提供这些信息，而且需要指定明确而容易操作的报告时间和规范并得以严格遵守。与此同时，必须提高监督当局获取信息、处理信息以及有效使用信息的能力。 第三，必须改进国有企业员工的激励制度。需要设计一套明确有效的激励系统来鼓励国有企业的管理者和员工提高效率、产出和顾客满意度。这里的“激励”不能被简单理解为个人物质激励，还应包括各种非物质和非个人的奖励。 第四，建立单一且工作人员能各司其职的国有企业监控机构也可以提高监督效率。在一些国家，国有企业存在多头监督现象，这经常意味着没有哪个机构可以有效的监督，国企经理人还经常受到不合理的检查。将所有的监管责任整合到一个机构，既可以防止互相推诿，也可以使国企经理人免受过多的干扰。但是，在整合监督责任的过程中，必须确保这样一个拥有所有监督权力的强势机构存在足够的约束和制衡。 第五，如果政府监督和改革国有企业的能力有限，削减国有企业的数目也可以有助于改善国有企业的监控。破产、合并甚至私有化一些不必要的国有企业可以释放政府用于监督或改革的资源，这有助于改善其他更为重要的国有企业（比如供水和供气公司）的绩效。 增加竞争 增加竞争对改善国有企业绩效也很重要。对于那些涉足自然垄断行业的国有企业来说，增加竞争既不可能，也缺乏社会效率。但是，仍然存在通过竞争压力来提高国有企业效率的情形。 实际上，在许多国家，国有企业与私有企业在非自然垄断领域存在激烈的竞争。例如在法国，1996年以前一直归政府所有的雷诺汽车就面临私有的标致汽车和其他外国车厂的直接竞争。甚至因为贸易保护和补贴而在国内市场处于实质垄断地位的国有企业，像巴西航空工业公司、浦项制铁，也会因为强制出口而面临国际竞争。 由于所有的产品和服务至少是可部分替代的，即使是自然垄断领域的国有企业也能受到竞争的刺激。例如，英国的国有铁路公司1980年代在某些局部市场就曾面临汽车运输公司相当强烈的竞争。 竞争并不总是来自私有部门。如果可行，也可以通过设立另一家国有企业的方式以增加竞争。1991年，韩国就建立一家新的国有企业（Dacom，数据通信公司）专门从事国际电话业务，目标直指已经处于垄断地位的国有电话业务商（Korea Telecom，韩国电信）。这一举措带来了韩国整个电信行业1990年代服务效率和服务质量的提高。 理论上讲，人为地将自然垄断行业根据区域进行拆分，并依据各自的业绩来奖惩，也可以起到增加竞争的作用。这种引入竞争的过程可能伴随着私有化（如英国铁路系统的改革），但在国有制之下引入竞争也是可行的。这种方法被称为“标尺竞争”。不过不幸的是，特别是在那些监管者没有充分的能力来对复杂的业绩进行衡量的发展中国家，这种方法应用的效果不佳。此外，就网状产业（例如铁路）而言，区域间增加竞争所带来潜在收益，必须要能够抵消由于区域分割导致的协调失灵而增加的成本。英国铁路私有化项目之所以惨败，就是因为铁路私有化虽然造就了许多区域运营商，但事实上相互之间几乎没有竞争。 政治和行政管理改革 在一些国家，设立国有企业被作为比其他方式更好处理某些问题的机制，因为“最优”方案在政治上很难推行。在这种情况下，尽管肯定不容易，但是必须通过政治和相应的制度改革使得“国有企业”这种政策模式能够趋向“最优”。 例如，由于政府没有提供失业保险计划，也不能通过公共工程项目创造更多“生产性”岗位，因此国有企业被要求保留不必要的工人。在这种情况下，一个更好的方案是提供失业保险计划和创造公共工程项目，使得政府不必创造这种“虚假”就业,但是这样做往往需要就额外征税或者扩大政府赤字达成政治共识。 为了确保政治改革的有效，必须同时进行行政管理改革。除非这些监控国有企业的官僚机构是称职的，否则为他们创造好好干事的政治空间也不会起到作用。 行政改革涉及方方面面。提高公务员的相对薪酬（relative pay）可帮助政府招募更加优秀的人才和减少腐败。同时也需要改进公务员的培训，培训同样需要涉及方方面面的知识，而不仅仅是经济学知识的培训。给公务员反复灌输公共服务道德，同时设计一个适当的工资级差表将是非常有用的；即使没有支付私人部门那么高的工资，许多公务员还是愿意为这个国家的美好未来工作。不过这种差距必须控制在他们能忍受或负担的限度内。
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