爱华网文/巴曙松 从雷曼“迷你债券”风波到“掠夺性贷款”(Predatory Lending)，此次金融危机充分暴露出金融产品的不当销售，特别是金融欺诈和滥用对公众投资者利益造成的侵害，也反映出监管当局在保护消费者利益方面存在的缺陷。各国监管当局普遍意识到，只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护，会破坏金融业赖以发展的基础，影响到金融体系的稳定性。因此，加强金融消费者和投资者的保护，成为后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容。 金融消费者保护成为金融监管改革的重要内容 在众多的改革举措中，力度最大的当属美国。2009年10月，美国众议院通过了《华尔街改革和消费者保护法案》，计划成立消费者金融保护署（CFPA），将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到消费者金融保护署，致力于保护美国金融消费者免受不公平金融产品和金融服务滥用的侵害。CFPA的具体职责包括：负责在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益，防止各种损害消费者权益的行为，制止“不公平的条款和交易”，要求所有放贷人必须向借贷人提供标准、简单的贷款合同，确保消费者获得清晰全面的信息，并将对条款复杂的贷款进行严格的审查。 根据2000年金融服务和市场法案，英国金管局（FSA）监管金融服务业的四个目标包括：维持市场信心；增进公众对金融体系的了解；适度保护消费者；打击金融犯罪。针对金融欺诈，英国金管局提出了金融产品的“合适并且合理”（fit and proper）原则，并在金融危机后期采取了一系列措施。第一，加强对贷款人的保护。2009年11月1日起，FSA加强了对银行以及房屋互助协会与客户日常接触的监管，从直接信贷、支付、存款账户到交易和利率变更。重点包括：一是信息披露前置，要求对潜在客户充分相关产品和服务披露信息。二是提前通知变更，对利率等关键条款的变更要提前通知客户。三是除非银行能给出充分理由，否则未经客户授权的交易无效。四是从2010年2月1日起，对活期存款支付利息。五是如果客户实际借贷金额超过其预期借贷金额，银行必须将超额部分归还。2010年1月，FSA出台了一系列措施确保按揭贷款人免受欺诈，包括：不得对提前还款收取费用和利息、要求公司必须考虑借款人可能出现的各种情形、客户的还款必须优先用于偿还欠款而不是罚息等。第二，加强事后投诉处理的信息披露以及消费者赔偿。2010年1月，FSA宣布将要求银行、保险公司和养老金等金融机构在2010年8月31日前公布如何处理消费者投诉。在半年内收到500起及以上的金融机构，需要对如下问题进行两年一次的披露：投诉数量和处理数量、两个月内处理结束的投诉占比。FSA还提出加快银行破产后金融服务赔偿计划（FSCS）对客户的赔付期限，客户在7天内得到赔偿，并且简化赔偿的程序，要求不考虑存款人的贷款额度进行总额赔付，提前向客户说明参与赔偿计划的产品。第三，把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标。目前，平等对待客户（TCF）是FSA对零售金融产品的监管导向，将平等对待客户（TCF）计划融入整个监管框架。要求公司在2008年底满足要求。从2009年起，TCF被纳入英国金管局的ARROW评级内容。第四，加强事后追偿和惩罚。2009年7月英国财政部公布的《改革金融市场》白皮书提出，对那些给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权向提供金融服务和产品的金融机构追讨损失。FSA对一些采取高压销售策略、不能公平对待消费者的公司进行惩罚甚至关闭，对证券欺诈加强消费者警示和案件查处力度。 为进一步保障消费者权益并且提升非上市投资产品的销售及营销的行业标准，新加坡金管局（MAS）加强对非上市投资产品之销售与营销的监管，包括未在许可交易所进行交易的债券（包括结构性票据）、单位信托（也被称为集体投资计划）以及人寿保单（包括投资挂钩人寿保单）。具体包括：金融机构要确保营销和广告资料提供公平及平衡的产品内容，向投资人提供所购买投资产品的及时且重要的更新信息等措施，并对复杂投资产品的销售制定了更严格的标准。2009年4月，MAS制定了关于确保董事会和高管在公平销售中责任的指引， 指引制定了衡量公平交易的标准。公平交易适用于投资产品的选择、营销、销售以及咨询，同时还适用于售后服务以及投诉处理。 香港证监会在2009年9月25日公布了《建议加强投资者保障措施的咨询文件》，在金融产品的售前阶段、销售产品过程中及销售产品后的披露方面均作出明确要求。在销售手法上，要求中介机构销售包含衍生工具的非上市结构性产品时，必须先了解客户对衍生产品的认识。同时为投资期长及缺乏二手市场的产品设置了“冷静期”，投资者若在此间改变投资决定，在扣除合理的行政费及任何适当的市值调整后，可退回投资本金和相关佣金。 保护投保人利益仍是保险监管机构的重要职责 在保险监管领域，金融危机后期各国监管机构也进一步加强了对投保人的保护。针对近年来投保人利益主要受到健康和医疗保险欺诈的问题，美国保险监督管协会（NAIC）特别加大了对该类问题的查处力度。2009年9月，英国金管局采取了一系列措施保护信贷保险（Payment Protection Insurance ，PPI）持有人的利益。该保险对贷款人意外失业或生病无力偿还贷款的情形进行保险，能够有效转移银行信贷风险。在金融危机期间，由于失业率上升，PPI的赔付率显著上升，如2008年10月上升了113％。但近年来关于PPI的销售误导问题比较突出，特别是一次缴费信贷保险（single premium PPI，即在贷款结束后需一次缴清保险费及由此发生的利息）。贷款人并不完全理解一次缴费信贷保险的赔付范围和保险费率，而且事后由于其条件苛刻很难获得赔付。FSA勒令停止了一次缴费信贷保险业务，并要求公司处理投诉并赔偿被误导的客户。 为更好地保护保单持有人的利益，2009年5月澳大利亚审慎监管机构（APRA）出台了一系列征求意见稿，拟按照审慎标准510、520、310等全面加强对人身保险公司的监管，这些审慎标准涉及审计、精算、公司治理等方面。针对危机对保险业的影响，日本金融厅也采取了一些措施。一是2009年6月8日，金融厅为了提高保险公司的风险管理水平，修改了监管方针。二是为了防止再次出现大和生命保险类似的事件，金融厅将提高保险公司的偿付能力标准。2009年8月28日，金融厅公开向社会征求关于修改偿付能力管理规定的意见。三是对保险机构投资的金融产品风险进行更加严格的评估。2009年底，新加坡金管局提出了两项加强保护投保人利益的举措。一是提高保单持有人保护基金 （Policy Owners’ Protection Fund）的赔偿比例，对所有人身险、意外险和健康险的负债提供100％的赔偿。二是在寿险公司破产的情况下保持保单的持续性。 借鉴及启示
各国和地区监管当局采取的一系列改革举措表明，加强金融消费者和投资者保护被置于了前所未有的高度。强有力的消费者保护措施有助于维护消费者的储蓄、促进对金融机构和市场的信心，也可以在很大程度上强化金融体系。总结上述改革措施，基本上围绕以下内容： 第一，销售环节的市场行为是重点。各国监管机构普遍要求金融机构加强销售售前阶段、销售产品过程中及销售产品后的披露。关于产品的说明要求简洁、易懂，要说明在市场双向波动的情况下可能的损益，同时产品条款的变更也要提前通知投资者。 第二，强化消费者投诉信息披露。一些监管机构还加强了消费者投诉信息披露，要求金融机构披露投诉处理进展。 第三，完善追偿和事后赔偿。赋予了消费者对金融机构的事后追偿权，完善法律救济，同时提高对消费者的补偿。 第四，加强消费者教育。各监管当局将继续强化消费者教育，对一些欺诈案件，监管当局在公开媒体及时予以警示。 这些措施不仅是未来一个时期，各国监管当局关注的重要内容，也为我国进一步加强金融消费者保护提供了很好的借鉴。 (作者系国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师)
