爱华网泰罗去世以后，其影响依然经久不衰。古立克在主持公共行政研究所时，就曾想方设法要把泰罗的科学管理原理从工商领域扩展到更为广泛的公共管理中去。有很多人认为，公共管理与企业管理不一样，在企业能够行得通的东西，在政府不一定能行得通。而古立克则坚定不移地相信，科学管理完全可以应用到政府中去，而且为此提出了不少前瞻性的提议。成立于1906年的纽约市政研究局以及由它演变而来的公共行政研究所，本来就是泰罗制催生的效率运动的产物。一直到1928年，古立克还强调，在公共部门推行科学管理，是“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分部化和专业化取代华而不实，以素有训练的行政人员取代没有训练的新手”。
当时推广泰罗思想的，还有一个很有名的协会，即1911年由泰罗的好友吉尔布雷斯创立的管理科学促进会（Society to Promote the Science of Management）。1915年泰罗去世后，这个协会改名为泰罗协会（Taylor Society）。1931年，泰罗协会的年会在纽约举行，主题是“公共行政：一块迫切需要科学管理的领域”。这次会议由古立克主持。在他发表的演讲中，对科学管理在公共管理中的地位提出了精到的见解。 古立克认为，对于美国而言，政府的管理，不管是地方政府、州政府还是联邦政府，都要比企业管理困难得多。即便是像美国钢铁公司、美国电话电报公司、通用电器公司这样的大企业，其管理难度也不能同政府相比。这不仅仅是规模大小问题，而是规模以外的因素造成的。政府管理与企业不同之处有五个方面：①在政府中，我们有广为人知的“政治”，在这种体制下，生产和服务都是统治者真正目标的副产品，他们的真正目标是就业、治安、专营管制以及选举募捐组织的维护等等；②在政府中，我们有民主，它的最佳状态是由多数人治理；③政府的环境和及其各个部门的业务范畴，比起任何工业组织都要更为复杂；④国家主权原则和地方自治原则，使得在政府领域的大范围的生产标准化几乎不可能；⑤政府的目的论迷宫—科学管理要求标准化要先于生产过程完成，如果你是制造铁轨、机动车，或者鞋子，这都不是一件困难的事—但当你要通过一个单独的组织处理街道、供水、排污、警察和消防、教育、娱乐、公用事业的监管，对大规模的个人行动进行监控，还有城市规划、税收、对经济力量的操纵，以及成千上万的其他的需要政府做的事或者需要政府监控的事时，这就成为一个完全不同的问题。在所有这些领域中，在采取行动之前，必须通过民主渠道来确定相应的目的，而不是通过专权的简单方法和狭隘的管制手段来操作。 虽然有这么多的困难，但并不是说公共行政领域就不能采用科学管理，恰恰相反，古立克认为，科学管理在政府领域的应用比在工商企业的应用更加必要。事实上，比起工商业来说，政府部门的人员更多，职能更复杂，因而对科学管理的需求更迫切。更为重要的是，工商业处于竞争之中，而政府的每一个单位都是一个垄断部门，因此，它继承了垄断部门的所有弊病，最主要的弊病就是效率低下和管理不善，而且恶劣的服务也不会自动终结政府部门的生命。所以，研究科学管理在政府中的应用和推广，意义更为重大。 从整体来看，古立克的管理思想，同泰罗的科学管理有着高度的一致性，而且，由于古立克拥有公共管理部门的丰富经验，所以对在政府领域内推广科学管理更有发言权。这一点，深刻地影响了美国公共管理此后的发展。1980年代以后美国兴起的“企业化政府”改革，可以在古立克那里找到源头。在管理学理论方面，古立克提出的POSDCORB与分部化原则，在框架上吸取了法约尔的学说，而在具体论证中明显具有泰罗式的推理风格，在内容上吸取了科学管理的许多观点。可以说，古立克很好地把泰罗与法约尔两人的思想融汇于一起，既立足于法约尔式的经验建构，又采取了泰罗式的理性方式。正是这一缘故，使古立克被人们看做古典管理理论的总结者。 评古立克的公共管理理论 在美国的公共管理理论中，公认的开山鼻祖是伍德罗·威尔逊（T. W. Wilson），他的一篇《行政学研究》（The Study of Administration），开辟了这一新的研究领域。此后，众多的学者在这一领域耕耘。就以古立克在《管理科学论文集》前言中专门提到的著名学者来说，比古立克大1岁的怀特（Leonard D. White），曾任联邦文官委员会主席，在1926年出版了美国第一部公共行政的教科书《行政学概论》（Introduction to the Study of Public Administration）。威洛比（W. F. Willoughby）是塔夫托经济与效率委员会（The Commission on Economy and Efficiency, the Taft Commission）的成员，而且是对美国政府有重大影响的布鲁金斯学会（Brookings Institution）前身政府研究所的第一届主任，1918年，威洛比出版的《联邦州预算改革运动》，把预算作为政府的中心环节，包含了效率、责任、行政部门与立法部门的制衡等内容，其中推荐的预算程序，至今仍被美国许多市政府与州政府采用。1927年他出版的《行政学原理》（Principles of Public Administration），是与怀特的著作并行的代表性教科书。迪莫克（Marshall E. Dimock）在当时也大名鼎鼎，不但他们夫妇共同从事公共行政研究，出版了大量著作，而且在1936年与高斯、怀特合著《公共行政学前沿》（The Frontiers of Public Administration），代表了当时公共管理的研究水平。至于高斯（John Gaus），在当时首先开创了行政生态研究这一新的学术领域。同这些公共管理理论的创立者相比，古立克属于后来者。 但是，后来者很有可能居上，古立克的学术影响并不比前面这些人差。他在公共管理理论上的贡献，主要表现在以下方面。 首先，古立克同其他学者的不同之处，在于他把公共管理与工商管理在理论上统一起来。古立克以前的公共管理研究，尽管也从当时的科学管理和管理过程理论中借鉴采纳了不少内容，但是，在思想深处二者是分离的，没有在学术上融为一体。早期的公共管理学者，基本上都出自政治学和法学领域，学科分野造成的潜移默化的习惯，使他们更多地从政治与行政的关系、法律与行政的关系来研究政府管理，其理论基石是政治学。而管理学理论发源于工商管理，主要立足于企业经营的经验和实践。尽管泰罗和法约尔他们口口声声自己的理论完全适用于公共部门，而且也身体力行向政府推广，但是，他们的经验毕竟是来自车间和工厂矿山的，实验和改革都是在企业进行的，终究同政府两张皮，尤其是管理活动中那种来自政界生活的微妙感悟，就难以表现在他们的理论中。古立克一直从事公共管理的咨询和调研，有着丰富的实际经验，而他的理论基础，又是得自法约尔和泰罗，这样，就使他能够把泰罗的技术方法、法约尔的理论框架、公共部门的实际运行、政治与行政的现实纠结，完完全全地融汇在一起。对于管理学家来说，他是向政府领域渗透最为深厚的学者；对于政治学家来说，他是同工商管理理论最为靠近的学者。 其次，古立克的学术研究，体现了科学与民主、市场与政府、集权与分权等方面的协调。从古立克的基本思想来看，他是泰罗主义的追随者，特别强调科学理性，坚信科学在管理中能够发挥巨大作用，能够使人类社会取得本质进步。同时，他又是民主政治的信仰者，特别强调公民对政府的控制。尤其是在对二战的反思和对纳粹极权主义的批判中，他反对专制政府能够提高效率的说法，认为多元化的民主政府更能创新，而一元化的集权政府会突出强化控制。在古立克那里，比较好地实现了专业主义与民主主义、科学精神与自治精神的统一。关于市场和政府的关系，古立克的论证至今依然富有洞见。他强调，在市场这只“看不见的手”支配的个人行为不恰当的地方，就需要政府这只“看得见的手”。然而，古立克并没有把市场失灵与政府行为完全对应起来，他强调，政府活动有自己的逻辑。尤其是他观察到政府因其垄断地位而引发的诸多弊端。他发现，对于政府机构来说，缺乏竞争可能导致其不是“适者生存”而是“惰者生存”，对政府弊端的深究，使他提出的行政改革建议具有强烈的针对性。在公共部门的权力结构上，古立克对行政首长、参谋机构、立法机关、政党和压力集团的关系进行了深入论证，对公共事务的治理结构进行了新的探索。罗斯福新政期间总统幕僚机构的创设和发展，基本上都遵从了古立克的建议。这些，都使古立克站在了一个别人不能企及的制高点上。最终，古立克接纳了经济学、社会学、文化人类学，乃至生物学和物理学的影响，把公共管理部门看做有机生态系统。 再次，古立克关于政府改革的提议和设想，推动了美国政府体制和管理方式的变化。美国在立国之初，信奉“政府要好，管得要少”准则，所以，早期美国各级政府特别是联邦政府，强调制衡远远大于强调效率，突出民选官员而不重视专业人士，人们对自由的渴望导致反感政府管制。然而，伴随着工业化的完成和社会的变化，民选官员不能胜任专业事务，权力制衡不是给政府带来更大的驱动力而是带来更多的制动器，多头领导使政府丧失了责任机制。总之，在政府和社会的关系上，民众在早期警惕性的“凭什么政府要管”的疑问，到古立克时期已经变成了抱怨性的“政府为什么不管”的责问。古立克正是顺应这种时代变化，在总统行政管理委员会任职期间，同布朗洛和梅里亚姆三人，设计了联邦政府的全面改革方案，政府的行政能力大为加强，并由此开启了被著名行政学家德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）称为“行政国家”的时代。古立克领导的公共行政研究所，也成为推动政府改革的“思想工厂”。他后期集中精力进行城市管理研究，也是顺应城市化发展和演变的表现之一。 有些学者认为，在古立克的公共管理思想中，存在着明显的矛盾。比如，他十分重视组织的一体化，但又赞扬公共管理的多元化；他强调职业公务员不受政治干预，但又主张强化民选政务官对技术官僚的管辖；他赞同行政领导的权力集中，但又主张以幕僚体系来弥补行政领导的不足；他认同专家地位的上升和作用的扩大，但又主张加强民众意志对专家的控制；如此等等。对古立克思想中的这种矛盾的批判，以西蒙（Herbert A. Simon）的《行政格言》（发表于Public Administration Review: Jun.1946）一文最有代表性。西蒙尖锐地指出，古立克推崇的行政管理原则在逻辑上是矛盾的，他提出的组织分部化方法是不清晰的，并认为古立克的思路会把公共行政学带向绝境。从纯理论的角度看，西蒙是严格按理性逻辑来分析的，具有无可辩驳的严密性。然而，问题恰恰出在这里，现实中的管理活动存在大量的不确定性和模糊性，当代科学的进展，现在还不足以彻底消除不确定性。对于一个实际工作者来说，问题不在于逻辑是否严密，而在于现实是否需要。管理活动在大量情况下不是在正误之间进行选择，而是在鱼与熊掌之间进行选择。古立克在观点上的矛盾与冲突，正是一种对现实管理微妙性的一种把握。那种被西蒙称为格言或谚语的管理指南，表面上看起来互相矛盾，西蒙也承认它们基本上都是截然相反而且两两相对，正反映出人们在生活实践中经验之传神。在这方面，古立克的感悟和敏锐程度是西蒙不能比的，而西蒙的逻辑和严密程度也是古立克不能比的。二人之间的这种张力，正是推动公共管理理论不断发展的动力。 声明：本文为《管理学家》杂志原创作品，转载请注明出处！
