爱华网策划／执行 杨政文 齐介仑 满凯艳 符佳林 编者按 不久前，网上曾流行一篇标题为《我是中国人，我不骄傲》的文章，将中国人和中国公民的概念区分开来，其中有这样一句话：“我是中国公民，我骄傲！”
公民是一个法律概念，它与民主政治紧密相联，但民主政治也不是抽象的概念，它必定与社会利益相契合，体现政府权力和公民权利边界分明，“井水不犯河水”。这个交汇点在哪里？就是预算透明化。 新年刚过，中国就发生了一件律师要求公开预算的案例，在社会上引起很大反响。上海律师严义明致函国家发改委和财政部，要求公开刺激经济4万亿元的去向及财政预算的详情。财政部给严义明律师做出了书面回复，这份财政部2009年第1号信息公开回执提出，中央预算、决算草案需要经过全国人大的审查和批准，在批准前不宜对外公开。以人大之名，一句“不宜对外公开”表现了预算监督在中国的起步是何等艰难。 以张馨发表在1997年第1期《经济学家》上的《论公共财政》为标志，公共财政论在中国正式作为一种财政理论走到历史的前台，经济学界，特别是财政学界掀起了一场财政的国家分配论与公共财政论的大讨论，实质上是财政理论“姓社姓资”的争论。前者强调财政的阶级属性，后者倾向于财政的公共性。当然，争论不是为了分出谁输谁赢，现在看来，这场讨论就是为公共财政这一概念的提出和推行在做舆论准备。10年过去了，中国的确从制度框架和政府机构两方面形成了公共财政的雏形。不过，仅有雏形是远远不够的，因为推行公共财政的目的还远未达到，那就是，通过加强财政监督，实现财政体系的透明、高效运作。 有人比喻，中国目前的社会经济状况与19世纪末20世纪初的美国极其相似，当时的美国社会充满了腐败，但经过预算革命，美国确立起现代意义上的公共财政框架，进而完善了现代国家制度。本专题将结合美国“进步时代”预算革命，台湾民主化以来预算透明对社会经济影响的评估，以及民建中央副主席辜胜阻、财政部科研所所长贾康、中国社科院财贸所副所长高培勇等人的改革建议，希望读者能从中看到中国的未来。 公共财政：政治改革的突破口 中国社会长期面临的主要问题是社会分配不公平与不正当竞争、党政企权力交叉、官员滋生腐败、政府权威削弱诸问题。这些都与中国政经体制改革的协调推进发展有关。其中，是否实施公共财政制度无疑乃重要的症结所在。 2008年3月18日温家宝总理在记者招待会上，纵论了一系列内政外交和体制改革诸多要务。其中，有一项很少引起人们的关注：推进公共财政的改革构想。实际上，这是中国继实现市场经济体制取代计划经济体制改革之后，最为重大的革新举措，将推演出中国整个社会管理和行政变革的新高潮。进而，还将深刻地影响到中国政治体制改革的进程和路向。 毫无疑问，建立公共财政制度，是社会民主化的必由之路。 历史沿革 在中国实行改革之前，国民经济的基本运转是由指令性计划统辖维系着的社会再生产模式。冲击这一体制的改革则是从财力增量的分配格局调整入手，向地方政府放权，促使传统体制出现松动，为以后计划、物价、工资、企业等方面的改革提供空间。 从1980年财政“分灶吃饭”到1984年打开“突破口”之后的种种部署，为启动城市改革和宏观、微观配套改革准备了条件。而后的“财政包干”体制改革，主要是调整财政的预算管理，改造资金规模并对国有企业开征所得税；形成多税种配合发挥作用的复合税制；改革基本建设资金管理办法；改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制等。 但是，“分灶吃饭”框架内的财政包干制却始终未能消除传统体制的弊端，仍属“行政性分权”，是从原来的“条条为主”改变到“块块为主”，以致各级政府热衷于多办“地方企业”和对当地企业的过多干预，使经营权难以真正放到企业。进而还造成大量的低水准重复建设、地区封锁、市场分割等等。 更其重要的是，中国社会长期面临的主要问题是社会分配不公平与不正当竞争、党政企权力交叉、官员滋生腐败、政府权威削弱诸问题。这些都与中国政经体制改革的协调推进发展有关。其中，是否实施公共财政制度无疑乃重要的症结所在。 呼吁透明 公共财政制度表明政府部门要从企业和纳税人提取经济资源，再用于社会，从而保证社会的稳定和发展。如果过程不透明，腐败的产生可想而知。 长期以来，财政资金基本由政府支配和安排。而河南省焦作市的做法却与众不同。2007年底，焦作市政府征求各职能部门意见后，列出了60项与百姓密切相关的项目，放在网上让大家投票，最终根据得票多少选出前10项。 目前焦作市90%的政府预算已经通过直投等多种形式让公众参与决策。焦作市还在火车站、广场等公共场所设立电子屏幕公开全部预算信息，公众可以随时查询重大项目的财政资金使用进程。 焦作市财政局局长申相臣说，吸纳公众参与预算制定是焦作10年公共财政改革的一大突破。正是由于最大限度向民众公开，政府的钱花在了“众目睽睽”之下，避免了过去很多政府部门“拼命向财政要钱”的现象，在民众的监督下，政府“花钱就是责任”的共识日渐形成。 参与焦作预算改革的中国发展研究基金会秘书长卢迈说，焦作模式借鉴自全球最早在巴西推行的“参与式预算”，即通过定期举办各种讨论会，将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中，激励行政体制改革，实现社会公平。 专家指出，目前国内正涌现出两种不同模式的“参与式预算”试点。一种是焦作模式倡导的在预算编制层面引入公众直接参与，目前江苏的无锡、黑龙江的哈尔滨等地也在推动类似改革；还有一种则是从人大监管的层面吸纳公众参与，激活人大审议、监督财政预算的作用。 浙江省温岭市新河镇代表了后一种模式。从2005年开始，新河镇政府的财政预算草案提交镇人大后，由人大向全镇公开，并邀请公众参加为期3天的预算辩论会，讨论结果向随后召开的人大会议宣布，人大代表据此与政府进行“面对面”询问，双方共同修改预算，形成新的草案。 一直参与温岭预算改革的世界与中国研究所所长李凡说，新河镇改革突出了人大的作用，促使人大在预算审议过程中真正行使其监督和制约作用，与政府权力形成制衡。 在焦作，财政制度的创新也有效遏制了行政事业单位领导干部对财政资金随意使用的现象，领导干部的经济犯罪率大幅下降。焦作市纪委和检察机关的统计数字对比显示：焦作公共财政改革10年来，领导干部经济犯罪立案总数、涉案金额均大幅下降。立案总数从1999年的8起下降到2007年的2起，涉案金额从1999年的580.5万元下降到2007年的13万元。 在中国建设服务型政府的大背景下，专家们普遍认为，这一改革模式与政府推行的预算体制改革在方向上是一致的，适于在全国县乡一级基层推广。 问题重重 在现代社会，财政是公共体系运作的血液。要实现对整个公共体系进行改革，就必须扬弃旧式的指令性计划及其内部操作分配体制。其要害在于公共参与社会监督。没有公共参与，国家财政制度就很难有透明度。
