爱华网国有企业如果不加快结构升级步伐，提高国际市场竞争力，迟早要垮，而且垮的影响也许会更大
文/刘立峰 国有经济投资结构评价 一、结构变动特征 1996-2008年间，国有投资增长明显慢于全社会投资以及其他所有制投资。国有投资年均增长13.1%，比全社会投资增速低5.2个百分点，比私营经济、股份制经济、外商经济和港澳台经济投资分别低12.1个、24个、2.6个和7.2个百分点。1999-2002年间，国有投资连续4年低于10%。国有投资增速较低的主要原因是随着改革的推进，国有经济布局实现了战略性调整，逐渐收缩战线，企业数量明显减少，许多国有企业转制为股份制企业或私营企业。近年来，国有经济垄断加剧，掌握着国计民生的命脉行业，经济效益明显提升，其投资增速明显加快，增速由2000年的3.5%提高到2008年的25.5%。 1996-2008年间，国有投资占全社会投资的比例逐年下降，由52.4%下降到30.7%，下降了21.7个百分点。与此同时，集体经济投资比例下降了11.7个百分点，外商投资比例下降了3.3个百分点；而私营经济投资比例上升了10.7个百分点，股份制经济投资比例上升了24.5个百分点。国有投资比例下降与股份制经济投资比例上升基本上是同步的，显示出两者之间此消彼长的关系。尽管国有投资比例不断下降，但是，到2008年止，国有投资仍占全社会投资的30%，比重仍高于其他所有制经济，国有经济还是最重要的投资主体。（见表） 在全部国有投资中，制造业、交通邮电和电力投资占比最大。1982-2008年间，交通通信业占全部国有投资的21.2%，制造业投资占18.1%，电力、煤气和供水占11.7%。其他占比较大的行业包括：采掘业占7.4%，房地产业占5.7%，国家机关占5.6%，教育占4.3%。农业、建筑业、科技和卫生投资分别只占1％-2%。在20多年中，制造业、交通和电力三大行业的投资就占国有投资的一半以上，国有投资的指向性比较强。国有投资应更多投入国家战略性产业和公共性部门，从这个角度讲，国有经济在交通通信、电力、水利、教育等行业保持较高投入强度是正确的；但是，国有经济在采掘业、制造业甚至房地产业等竞争性行业投入比例仍然过大，与此同时，在科技和卫生的投入力度明显不足，其中，在卫生领域的投资比例20年间没有大的变化，一直维持在较低水平，则显得问题较大。 在国有投资结构变动过程中，制造业所占比例由1982年的33%下降到2008年的10%，明显下降了23个百分点，采掘业投资比例由15.8%下降到3.5%，下降了12.3个百分点，批发零售业投资比例下降了5个百分点；与此同时，交通邮电投资比例由10.6%上升到25.6%，上升了15个百分点，电力投资比例上升了6个百分点，房地产投资比例上升了4.4个百分点，教育投资比例仅上升了0.8个百分点。国有经济在制造业、采掘业和批发零售业等竞争性行业投资比重下降，说明国有经济在经营性部门正在逐步退出，这与改革的基本方向吻合。与此同时，国有经济在交通、水利、电力等基础性行业进入的强度很大，与经济发展对其职能的要求基本一致。但是，国有经济在关系民生的行业进入力度仍然很小，另外，房地产比例上升，甚至在1998-1999年期间达到近10%，在这一行业中，国有经济退出不够。 1982-2008年间，工业投资平均占全部国有投资的37.2%，在工业行业中，投资占比较高的分别是电力、石油开采、黑色冶金、煤炭开采和化学工业，分别占国有投资的10.3%、3.8%、3.1%、2.6%和2.5%。全部工业由1982年的55.3%下降到2008年的26.2%，下降了29个百分点，绝大多数工业行业投资比例均有所下降，其中石油开采、纺织、普通机械、煤炭开采和钢铁工业投资比例分别下降了5.8个、5.2个、4.3个、4.2个和2.5个百分点。只有电力工业投资比例上升了4.2个百分点，自来水、煤气、电子通信和石油加工投资比例略有上升。国有投资在工业领域的变动符合市场经济的基本要求。 二、结构现状分析 在2008年的城镇投资中，国有经济占31.3%，其他有限责任公司占23.6%，私营投资占18.7%，集体、港澳台和外商投资占比均比较小，国有投资仍然是各类所有制中所占比重最大的。国有经济在烟草、铁路、公路、水利、教育、卫生、广播电视等行业具有绝对控制力，这些行业国有投资都在80%以上；在供水、航空、环境、城建、社会福利、新闻、文化、体育等行业的国有投资占比也超过了60%；在农业、煤炭开采、石油加工、黑色金属、电力、金融等行业中，国有投资比例也比较高。而纺织服装、食品制造、电气机械等行业国有投资比例较低。可见，目前，国有投资在基础设施、公共服务、垄断行业具有绝对控制力，而在竞争力较强的行业中则比重相对较低。这反映出两方面的问题，第一，在某些垄断行业，进入门槛仍然较高，非公经济投资这些行业还比较困难；第二，虽然国有经济在竞争性行业的投资已经明显减少，但是，仍然保持着一定的投入强度，退出还不够。 在2008年不同所有制投资的行业分布中，国有经济在电力、交通运输（特别是铁路运输、道路运输）、水利、教育、城建等行业的投资强度大大超过集体、私营和外商等其他所有制经济。例如，国有经济的电力投资比例高达10.8%，而集体、其他责任公司、股份公司、私营经济、港澳台经济、外商的电力投资则分别只占1.4%、5.6%、7.3%、0.7%、4.5%和1.9%。国有经济的交通投资比例高达25.6%，而上述其他所有制经济的电力投资则分别只占4.3%、3.6%、4.1%、1.7%、4%和2.2%。但是，与交通、水利、城建的高强度相比，国有经济在卫生等民生方面的投入力度要小得多，这表明国有经济在垄断行业的投资热情要明显高于它在公共性部门的投入热情。而在制造业的主要行业中，国有经济的投资强度明显弱于其他所有制经济。 国有经济投资效益评价 改革开放以来，国有经济虽然获得了巨大的发展，但是和其他经济成份相比，国有经济长期以来的投资与经济效益都不好，只是在近几年才有所好转。这与国有经济治理结构存在明显缺陷、激励约束机制不健全、企业缺乏创新动力、管理人员和工人缺乏积极性密切相关。但是，另一方面的原因同样重要，即国有经济具有多重目标。对应利润目标，它为所有者提供利润，对应非利润目标，它提供社会产品，包括充分就业、社会保障和稳定、社会公平、战略性产业发展等等。这就使我们无法仅仅根据某些数量指标，准确衡量国有经济的投资效益。 实际上，判定国有经济投资效益非常困难，不能笼统地认为国家所有和经营就一定效率低下，某些公有制和私有制绩效的比较并没有把较高的公共成本与公共企业的额外目标联系起来。没有普遍性证据可以证明，公共企业的管理效率较低。休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德认为，公共企业往往有多重目标，因而应从全部目标而不是一个目标的效率来进行判断。而判断其总体效率则取决于对不同目标的相对重要性的社会判断。公立医院可能成本较高，导致效率低下，但是，它能提供普遍的公共服务；教育的私营化可能带来经营效率的提高，但是，却可能导致教育质量的下降和普通人上不起学。因此，有坏的公共企业，并不能证明其全盘私有化就是正确的，就像有坏的私营企业也不意味着就要将它们全部国有化一样。对两者加以改善更有意义。所以，我们在选择相关产品与服务提供形式时，应该考虑国有经济效率和效益问题，但是，不能先入为主地认为国有经济效率低下。而应当从多重目标的协调把握这一标准。 2007年，国有经济单位工业增加值实现利润和税收分别达到0.27和0.15，均高于私营经济和三资经济。国有经济不单是在石油开采等资源性产业效益优异，而且在资本密集型的钢铁、有色工业实现高收益，甚至在竞争性较强的饮料加工、家具制造的经济效益也强于其他所有制经济。应该说，随着国有经济战略性改组与优化，国有经济越来越集中于战略性、垄断性优势行业，这些行业是国民经济的基础行业，在工业化和城镇化过程中作用十分重要，随着国民经济的快速增长，这些行业也获得了巨大的发展机遇，国有经济的投资效益也随之大大提高。应该说，经济体制改革和社会保障制度的不断完善也分担了原来国有企业的社会职能，有利于国有企业的目标更加集中于企业的发展和效益的提高。但是，国有经济在做大的同时，并未真正做强。2009年，在中国企业500强中，60%以上都是国有及国有控股企业，但是，这些企业还是保持了“大老粗”的特征。500强企业共分布在75个行业中，但是，无论从企业数量，还是营业收入来看，钢铁、石化、电力等传统行业占较大比重，显示出明显的“重化工”特征。500强企业中只有220家涉及海外业务，国际化程度在30%以下的企业占86%，基本上是“窝里横”“内赚内行、外赚外行”。这说明，面对高成本时代，中国企业经营能力依然比较弱，大多数企业尚未走出国门，尚未在全球范围内实施资源配置，依然以低成本优势处于全球产业链的低端。500强中具有特殊核心竞争力的企业还是很少，特别是有自身产品优势、品牌优势、技术优势的企业更少，大而不强，其中不少企业的业绩靠的是行业红利、资源红利和政策红利，而非技术红利、管理红利。国有企业如果不加快结构升级步伐，提高国际市场竞争力，迟早要垮，而且垮的影响也许会更大。
促进结构优化和效益提高 的措施 一、调整优化国有投资结构 从世界各国国有经济发展演变的历程可以看出，作为一种社会化的经营组织形式，国有企业的特殊职能所提供的潜在效益是国民经济发展的必要基础，它的特殊作用也是其他经济形式无法替代的。一般说来，除了政治体制、意识形态、民族文化、历史传统等因素的影响外，国有经济在国民经济中的比重会随经济发展成熟程度的变化而变化，同样也会随民间资本积累和投入水平的提高而缩小，但这些变化都不会从根本上改变国有经济在国民经济体系中的性质和地位。改革开放以来，我国国民经济的所有制结构也发生了很大的变化，伴随着其他经济成份的迅速发展，20年中，国有经济的比重下降了30个百分点。实践表明，经济结构的这种增量调整方式具有明显的优势，国有经济比重的下降、其他经济成份投资的大幅度增加，保持了经济较高的增长率。但这种增量调整也具有较大的局限性，一方面，不需要国有经济大量存在和进入的领域，国有经济比重过高；另一方面，一些对整个国民经济发展具有重要意义的部门，国有经济的进入又严重不足。其结果不仅影响了国有经济主导作用的发挥，而且也降低了国有资本的配置效率。因此，应该借鉴市场经济国家国有企业的行业分布，根据我国经济所处的发展阶段和社会主义市场经济体制要求国有企业担负的经济职能，对我国国有经济的部门结构进行战略性调整。
二、带动区域经济的协调发展 目前，我国长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济圈等区域经济发展迅速，并逐步形成了我国经济发展的主要增长板块。这些区域随着民营经济、外资经济的进入与发展，形成了快速的发展势头。国有经济应当抓住这个机遇，充分利用自身优势，打破过去传统基地模式，重新进行新的产业布局。当前和今后一个时期主要是在重点经济区域进入能够带动区域经济发展的主导产业，掌握支持区域产业升级的关键技术，形成促进区域持续发展的核心竞争力，从而使国有经济能够在区域经济的发展中真正起到积极的带动促进作用。随着西部欠发达地区资源开发力度不断加大，这些地区资源优势转化为产业优势和经济优势的呼声也不断增大。水电能源、矿产资源类的大型国有企业在主导资源勘探和开发的同时，不应一味攫取超额利润，把欠发达地区仅仅当作一个能源和原材料基地，从而将本地产业结构继续锁定和固化在低端。更不应该挤占“本不宽裕”的地方民企的发展空间，进而削弱民企的自主研发等能力；而应更多考虑当地民众的发展意愿和诉求，将资源开发的直接收益以及后续产业发展机会更多留给当地，要充分利用自己的市场、技术、人才和网络优势，带动当地产业集群的迅速发展。要充分利用央企的融资便利及其在国家宏观调控中的有利地位，促进当地的结构升级和优化，实现与当地经济的激励共赢、融合发展。 三、对国有企业实行分类管理 对国有企业的运营绩效进行考核与评价，需要以一定的目标为准则。从整体上讲，国有企业不仅具有一般企业的盈利性目标，而且还应具有多重的社会目标，两种目标间的矛盾在很多情况下往往难以兼顾。正因为如此，几乎所有的发达国家政府都将国有企业按竞争性部门和非竞争性部门分开，实行不同的管理模式。对于非竞争性部门的国有企业，国家一般采取控制程度极强的独资经营方式，其目标函数是多重的，而盈利往往是次要的目的。这一部分国有企业的生命力和生存空间并不在于它自身的高经济效益，而在于它对整个国民经济发展的物质、技术、环境基础，对长期、稳定、持续发展所做出的贡献。至于竞争性部门的国有企业，其经营的目的主要是为了赢利，因而这一类企业必须把竞争能力、经营效率放在第一位，而不承担其他社会目标。国家在这些企业中的角色类似于一个普通的股东，主要采取控股方式进行间接控制。借鉴国外经验，我国也应按照国有企业在国民经济中的不同性质和地位，对其实行分类管理和监督。对于非竞争性领域的公益、公共和服务性国有企业，政府可较多采取直接管理的办法；而对于竞争性的国有企业，总的原则应以市场为基础，主要实行间接控制，对这类企业的所有权管理应具体体现为股权管理。 四、培育公平竞争的市场环境 随着我国国有企业改革的不断深入，由传统体制造成的国有企业冗员多、离退休人员多、社会负担沉重的问题日益突出。采取积极措施，化解国有企业的冗员负担和社会负担，为国有企业轻装上阵、平等参与市场竞争创造条件，已成为国有企业改革和整个经济体制改革的一项重要内容。从国外情况看，各国政府都非常重视国有企业改组的善后处理工作，从而为国有企业改革的成功和社会运行的稳定提供了必要的保证。我国在深化国有企业改革的过程中，也必须加速建立健全社会保障体系，加强对下岗职工的职业培训，大力增加就业机会，同时在较短时间内分离国有企业内部承担的社会职能，以提高改制后国有企业的竞争力。国有企业发展的实践证明，提高效率的决定因素是竞争性的市场结构，国有企业必须像私营企业一样面对竞争性市场环境，才能产生活力，提高经营效益。各国为改善国有企业的竞争环境，主要采取减少进入市场限制、引进新的竞争主体、对原有垄断企业实行切块分割、加大行业内部竞争、对国有企业贯彻商业化原则等措施，收到了良好的效果。我国的国有企业改革，也应该优先引入竞争机制，尤其是要促进那些垄断性的基础设施产业，诸如电信、电力、供水、铁路等行业的内部竞争。（作者单位：国家发改委投资研究所）
