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党的十六大以来，在各方面的支持下，上海的政企分开工作已经取得了较大进展，国有资产统一监管的覆盖面也达到较高水平。据统计，截至2008年末，本市国有资产（权益）总量11380亿元，经营性国资8159亿元，市属经营性国资总量为6126.66亿元。其中，市国资委系统企业3937.08亿元，占64.3%；委托监管单位534.03亿元，占比8.7%（主要是宣传、文化系统）；分属各委办局及其他的企业1655.54亿元（含金融保险类），占比27.0 %。 但是，上海市委、市政府也清醒地看到，上海政企分开仍然不够彻底，国有资产统一监管还有继续改进的空间，特别是一般经济建设领域的经营性国资中，仍有相当部分国有资产直接从属于政府公共管理部门。尽管各相关委办局对这部分资产的管理总体上是认真负责的，但是客观上缺乏专业监管能力，而且实践中很难做到社会公共管理职能与出资人职能的有效分开，由此产生以下几个方面的问题： 一是国资监管的责任主体不够明确，存在国资管理的“空白点”。由于政府委办局直接进行国资管理，一定程度上存在着政资不分、政企不分和管办合一的情况，部分市属经营性国资缺乏明确的责任主体，边界不定、关系不明、家底不清、规矩不立，国资出资人职能还没有真正落实，形成监管的空白点和盲区，容易导致国有资产的流失，也不符合国资优化配置的要求。 二是国资监管制度存在不统一性。对于国资委监管之外的企业，与国资委监管的企业在监管措施、考核、收益上缴、薪酬管理等方面存在较大的不一致性，不利于市场的公平和效率。 三是原有的国资委托监管内涵单一，监管方式比较松散。上海国资委托监管是以2003年前原市国资办与科、教、文、卫等非经济建设领域主管部门签订的委托监管协议书作为基础，但是该协议书内容规定比较原则，对于委托方和受托方的权利、责任和义务界定不够清晰，实际操作过程中监管比较松散，缺乏必要的沟通协调、检查评估等机制。 上海市委、市政府从贯彻落实科学发展观、建设服务型政府、实现国资在更大范围内优化配置、增强上海经济活力的高度重视这些问题，将解决这些问题作为进一步推进上海国资国企改革发展需要重点突破的一项工作。 进展情况 2009年以来，按照上海市委、市政府的统一部署，结合政府机构改革，我们积极推进政企分开、国资监管全覆盖工作，取得了一定的进展，具体是以下3个方面： 一、明确了市属经营性国资“出资监管为主+委托监管为辅”的体制架构 2008年8月上海市委、市政府联合印发的《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》（市委2008年9号文）中明确提出，“明确各类国资监管的责任主体。市属经营性国资统一纳入国资监管范围，遵循国家和本市国资监管制度。” 2009年4月，上海市委、市政府召开全市国资国企改革发展工作会议，明确提出要 “围绕政府职能转变，进一步推进政企分开”，同时按照“统一授权，统一规则，分类监管”的原则要求，推进国资监管全覆盖，着力完善国资监管体系。 由此，上海市属经营性国资“出资监管为主+委托监管为辅”的体制架构基本明确下来。上海采取这样的国资监管体制模式，主要考虑以下几个方面因素： 一是尊重个性。教育、文化、卫生、民政、司法、公安、国家安全等非经济建设领域及金融保险类国资虽然都是国资，都有国资“共性”的一面，但是在当前发展阶段它们又承载一些特定的功能，有自身发展的一些独特个性规律，“共性”的一面需要“统一规则”，但“个性”的一面，我们积极探索实施“分类监管”。二是容易操作。采取分类监管的模式也考虑到上海国有资产分布比较广，如果“一步到位”全部转为“出资监管”涉及面太广、震动性太大。对一般领域的经营性国资进行划转，对特定领域的国资完善委托监管，分类操作就比较容易。
三是便于落实责任。这些年的国资监管实践经验，归结起来就是落实责任，责任落实得好，国资监管就有成效。在“出资监管为主+委托监管为辅”的体制下，上海所有的市属经营性国资都纳入国资监管体系，不留空白点，除了出资监管这一块外，其他委托监管的每一部分国有资产，都有某一个具体部门作为责任人。这样，至少从体制上做到了“责任有主体、问责有对象”。 二、推进政企分开，稳妥完成企业划转有关工作 具体工作推进大致经历了3个阶段： 第一，明确目标原则、摸清情况的准备阶段。2009年5月21日，市委、市政府召开“推进政企分开工作专题会议”，正式启动了政企分开工作。会上进一步明确了政府机构改革过程中政企全部脱钩的工作目标，以及工作推进的4条原则：一是统一授权、统一规则、分类监管；二是出资监管为主，委托监管为辅；三是先划转，后清理；四是划转企业整合体现“三个倾斜”，划转的市属企业直接挂靠市国资委，其他企业在分类的基础上，重点向产业关联度高的企业集团倾斜、向资本运作平台倾斜、向资产负债率高的投资公司倾斜。 第二，明确政企分开企业划转方案的阶段。市委、市政府明确分3批进行企业划转，第一批在2009年9月底之前完成划转，主要是政府机构改革第一批明确“三定”方案的16家委办局和市外办所属企业，；第二批在2009年四季度完成划转，主要是第一批17家之外的其他委办局所属企业；第三批在2009年底2010年初，主要是针对一些情况较复杂的个案情况。 第三，落实企业划转方案有关工作的阶段。2009年9月29日下午，我们召开了政企分开第一批企业划转工作会议，正式将第一批企业纳入市国资委统一监管范围。目前，市政府直属临港集团、机场集团、同盛集团等3家企业集团以及第一批委办局直属企业15家目前已经划转到市国资委直接监管，涉及国有资产分别为426亿元和104亿。目前正在积极推进的第二、第三批划转企业加起来还有近100亿的国有资产。这项工作完成后，市政府各委办局将不再拥有直属企业。 三、完善国资委托监管体系，推动委托监管从松散型转变为紧密型 在实施企业划转的同时，根据市政府的授权，市国资委对金融、文化、教育、卫生等领域国资实施委托监管，进一步明确委托监管双方的责权利，改变原来松散型的委托监管方式，建立紧密型的委托监管机制。 一是进一步规范国有资产委托监管关系。 上海市政府印发了《上海市经营性国资委托监管工作意见》，明确委托监管的依据、范围、国资权益数额、职能部门和专职人员以及相应的监管制度措施，经市国资委审核并报市政府批准后，共同签署《国资监管委托书》。 二是进一步充实国资监管“统一规则”的内涵。 我们明确了“共性”的国资监管主要是9个方面的要求：一是战略规划和投资管理，主要是推进企业编制战略规划和年度投资计划，明确企业主业，健全企业投资管理制度；二是国资收益及预算管理，主要是规范企业利润分配，组织收缴企业国资收益，推行国资预算管理；三是业绩考核和薪酬管理，主要是建立企业经营业绩考核评价体系，加强和完善对企业领导人员的薪酬管理；四是法人治理结构，主要是指导企业依法建立和完善法人治理结构，加强和规范董事会、监事会建设，推行外部董事和外派监事制度，建立健全企业内部监管和风险控制制度，推进企业法律顾问制度建设；五是改革重组，主要是按照政企分开、政资分开、政事分开的要求，围绕积极推动社会事业领域经营性事业单位转企和部分经营性资产剥离实行公司制改造工作的目标，推进委托监管单位及市国资委出资的委托监管企事业集团的资产整合重组和产权制度改革；六是产权管理，主要是严格执行国家和本市关于企业国有产权变动的有关规定，加强对委托监管范围内国资的产权管理；七是评估管理，主要是严格执行国资评估管理的有关规定，加强对委托监管范围内国资的评估管理；八是财务监督，主要是推动企业认真执行会计准则，完善财务管理及内控制度，进一步提高企业财务管理水平，做好企业预决算、审计、清产核资和国资分析评价、动态监测及绩效评价等工作；九是责任追究，主要是监管方或监管方联合市国资委、审计、监察等部门，对委托监管范围内企业国资监管法规、制度执行情况和国资保值增值情况开展专项检查，对违反规定造成重大损失的，由监管方按照有关规定查处，并追究有关人员经济、行政、法律责任。 三是建立健全沟通协调机制。 我们积极做好委托监管单位申报事项办理、报告等事务性工作，建立委托监管单位工作例会制度，通报国资监管情况，加强工作交流和联系，做好国资监管制度宣传和培训工作。做好经营性国有资产运营情况的跟踪调研分析和评价，完成有关的综合及专题报告。 几点体会 第一，这项工作离不开市委、市政府的坚定决心和正确领导，也离不开各委办局的大力支持。 上海市委、市政府十分重视国资国企改革，对推进政企分开国资监管全覆盖工作的态度很坚决。在今年4月的全市国资国企改革发展工作会议上，市领导旗帜鲜明地指出，这次机构改革过程中，政企必须全部脱钩，不能有遗漏空间，首先态度要坚决。在具体工作推进过程中，市领导多次召开专题会议统一思想，部署具体工作。此外，联合委办、努力争取各方面的支持是顺利推进政企分开国资监管全覆盖工作的关键。 第二，履行出资人职责的机构要找准自身定位，以实际作为争取各方面的支持和认可。 我们提出，国资委要“牢记使命、深化定位、联合委办、服务企业”16个字的方针。在定位方面，关键要把握好几点：一是依法履行职责，严格按照《企业国有资产法》、《公司法》和有关法律法规行事，做到不缺位、不越位、不错位。二是维护好所有者权益，对所监管的国有资产认真履行好出资人职责，该管的坚决管好，确保国有资产保值增值。三是维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，坚持所有权与经营权分离，充分尊重企业经营自主权和法人财产权。四是增加国资监管工作的公开性和透明度，得到各方面的支持和理解。 第三，结合政府机构改革，从政企分开的角度推动国资监管全覆盖，更容易获得各方面的理解和支持。 《企业国有资产法》颁布以后，各方面对国资统一监管的理解客观上是存在分歧的，各部门对国资监管全覆盖的理解也有所不同。但是，政企分开已经推行了十多年，各方面对此的认识更加一致，共识也更加广泛。所谓“名正言顺”，从政企分开的角度推进国资监管全覆盖工作，更容易得到各方面的理解和支持。 第四，推进政企分开国资监管全覆盖工作，需要脚踏实地做好做细各项基础工作。 首先，增强“联合委办、服务企业”的意识，主动联系，加强沟通。其次，树立“尊重历史、便利企业”的理念，不断调整工作方式方法。比如，为减轻企业负担，我们明确，如果划转企业基础管理工作比较扎实，已实施年度财务决算审计的，可以以企业年度财务决算审计报告为准。
最后，明确“稳字当头、有利发展”的标准，努力确保划转企业平稳过渡。我们明确提出，企业划转后过渡时期内保持“三个不变”，原领导班子和干部管理不变；所属企业资产关系不变；原委办局业务指导、管理关系不变，确保了企业划转的队伍稳定、人心稳定、业务稳定，工作不断、不乱。 本文系作者2009年12月25日在全国国有资产监督管理工作会议上的交流发言，本刊略有删改。
