爱华网——机械工业信息研究院研究员王继先谈“出口退税25年”
·不知道为什么这么巧，每次我们一下调出口退税税率，马上就不得不再调回去
·解决我国国际贸易问题，根本之道还是加快经济发展方式转变，调整不平衡的经济解构。而人民币升值压力问题还是要采取加快人民币国际结算步伐的办法。解决产品结构调整，要用那些更直接、更有针对性的政策。出口税率就不要再来回变了 ·靠调整出口税率来实现宏观经济调控效果有限，这就是一个烧火的丫头，不能让她又端茶倒水，又铺床叠被 □ 记者 王晓玲 1985年4月1日，中国开始实行对出口产品退税政策。迄今，中国的出口退税政策已经实行了整整25年。1994年1月1日，我国建立起以新的税收制度为基础的出口退税管理体制。但此后这个政策很快偏离了它原来的定位，被用以调节政府财政支出、缩小对外贸易顺差乃至调整宏观经济结构和出口产品结构。25年后,大多数WTO专家都懒得再去辩解，出口退税原本只是一个保证公平国际竞争的中性政策，不是为了鼓励或限制出口，更不用说其他的宏观调控职能。 1985年3月，我国国务院正式颁发了《关于批转财政部〈关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定〉的通知》，规定从1985年4月1日起实行出口产品退税政策。由于种种原因，此后的25年中，出口退税税率分别在1996年，2003年和2007年三次大范围下调，之后又都很快进行了回调。 对企业来说，频繁的调整带来两个不幸的后果：一、难以在与进口商谈判时准确核算成本，对企业经营和谈判能力造成困扰；二、不能足额退税，征税与退税的差额记入产品销售成本，削弱了出口商品在国际市场上的竞争力。 而且事后看来无论是哪种宏观调控目标，调整退税税率所起的作用都十分有限，多年从事贸易和产业政策研究咨询的机械工业信息研究院研究员王继先对《商务周刊》调侃到，“一个烧火的丫头，本来是干粗活的，不能让她又端茶倒水，又铺床叠被。” 《商务周刊》：自1985年实行出口退税政策后，第一次重大的税率调整是1996年，那次调整背后有怎样的原因？经过调整，出口退税政策的定位有了怎样的变化？ 王继先：1996年出口退税税率大幅度下调，主要是由于财政的原因。实际上，1994年国家税务总局颁发了《出口货物退（免）税管理办法》，依据国际惯例确定对出口货物税收实行零税负政策。出口货物适用的退税率就是其征收率，即按增值税暂行条例的规定，对从一般纳税人购进的出口货物退税率为17%和13%，对从小规模纳税人购进的特准退税的出口货物退税率为6%。 但是，1994年零税负制度出台之后的两年中，我国对外出口贸易额猛增，退税额也不断增加，到1995年，已经增加到500多亿元人民币，国家的财政负担日益加重。国家觉得没有收这么多税，所以当时就开始查骗税，并采取了降低最高退税率的办法缓解财政压力，把过去11%、13%、17%的出口退税率，按不同行业分别下调到3%、6%和9%。 这次调整的幅度很大，出口企业也是叫苦不迭。我们当年去调研时，企业纷纷质问3、6、9的依据——是不是从打麻将中得到的灵感。 《商务周刊》：这次下调税率后不久，国家就将出口退税税率重新上调。 王继先：不知道为什么这么巧，每次我们一下调税率，马上就不得不再调回去。1996年那次下调，正好赶上亚洲金融危机，马来西亚、新加坡、日本和韩国等亚洲国家经济都先后受到重创。中国虽然当时阻击成功，但是企业非常困难。当年我国的船舶工业一个订单都没拿到，因为我们主要的竞争对手日本和韩国都把本国货币贬值了，但是当时我们已经承诺了人民币汇率保持坚挺。因此在货币政策不能轻易出手的情况下，只能让退税走到前台。所以1998年国务院决定提高一些大类出口商品的出口退税率，由9%、6%和3%提高到17%、15%和13%, 这就是我们的体制问题，计划体制下的政策和市场经济无法衔接。而且，当时由于出口退税对中央财政压力大，不得已采用退税指标控制，但指标的制定也总是赶不上市场的变化，所以退税总是在拖欠。1995—2004年我国的出口额从1200亿美元增长到5900亿美元，而到2003年，我国总共累计拖欠出口企业退税3000亿元人民币。 这3000亿元怎么解决呢？2003年退税政策又一次充当了财政调整工具，这一年政府再次下调出口税率。 《商务周刊》：也就是说，前两次退税政策都是作为财政调整工具出现的。 王继先：对。这一次调整后，税率稳定了一段时间。直到2007年，退税率又得出来充当宏观调控的工具。 尽管中国政府将解决对外贸易失衡列为2007年重点工作，但收效甚微，2007年中国全年贸易顺差为2622亿美元，较上年大幅增长48%。2007年7月1日，中国启动了最大范围的一次出口退税税率下调。 这次调整还被赋予了另外一个功能，那就是推动国内产业结构调整。除了保持高新技术产品17%的全额退税，这次调整还包括以下内容：取消500多项“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税；降低2000多项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率。也就是“两高一资”产品的退税取消，劳动密集型产品大幅下调。 但是，紧接着这次调整的就是2008年底开始的全球金融危机。由于劳动密集型企业的生存问题直接涉及到就业，所以2008年国家一年7次回调各种产品的退税税率。退税政策这次又充当了宏观调控工具。 《商务周刊》：退税政策被赋予了许多其他职能，是不是可以说已经偏离这种制度设计的本意？ 王继先：当然，退税对于服装鞋袜等需求弹性小的产品还是有好处的。但是退税税率本身并不是鼓励出口的政策，也不应该是抑制出口的政策，而是一个中性政策。从定义上来看，出口退税是指一个国家或地区对已报关离境的出口货物，由税务机关根据本国税法规定，将其在出口前生产和流通各环节已经缴纳的国内增值税或消费税等间接税税款，退还给出口企业的一项税收制度。其意义在于使出口商品以不含税价格进入国际市场，避免对跨国流动物品重复征税，从而促进国家和地区的对外出口贸易。 实际上，这个制度的设计是为了保证公平竞争，在发达国家一般是“免抵退”，或者叫“不征不退”，发展中国家一般都是“先征后退”。意思是让我的出口产品光着身子，不穿衣服到别的国家去，然后在当地穿上和别的国家的产品一样的衣服。因为各国的增值税、流转税税率是不一样的，有高有低，所以出口商品零税率到他国市场后，再按当时的税率征收，这是一个国际惯例，也是WTO承认的公平竞争原则。任何一个产品，如果含有税负出去，到别的市场上参与竞争，就是不公平的竞争。同样的，如果多退税，就构成了一种补贴，也是不公平的。 经过2008年的上调，现在基本上我国大部分出口产品都见顶了，有的还差一两个百分点。 《商务周刊》：税率的频繁变动，是不是对于出口企业的经营也会造成干扰？ 王继先：出口企业对自己的产品定价和成本核算，本来应该是交多少税就退多少税，然后进行真实的成本核算，现在由于频繁的调整，企业甚至习惯于把退税当成利润来享受。 确实税率的变动会干扰企业的经营预期，因为产品的价格和经营的盈亏核算都不能确定。另外，有的时候有定单来了，突然退税税率下调了，即使退税率的下调政策提供了一定的过渡期，但国际市场的价格是竞争性的，用户还是要求企业按原价格签约， 那就会造成亏损。有的时候，国外的需求低迷，但是退税率调上去了，外面的进口商就会玩命的把价格打压下来，这种时候上调税率实际上作用不大。
《商务周刊》：那么每次出口退税充当宏观经济的调控工具，是不是收到了预期的效果？
王继先：从宏观角度看，出口退税调整曾被赋予三种功能：调节财政收支、缩小贸易顺差、产业和产品结构调整，所以我们分别从这三个方面来说。 先说财政支出的调节。其实我们国家财政体制的主要问题是计划经济和市场经济不能衔接，所以，计划总是有一个偏差，做不到及时足额的退税。这里面还有一个问题，2003年为了解决拖欠企业的退税，把税率下调之后还做了另一个调整，那就是以2003年为基数，以后超出的部分将由中央和地方财政共同分担，之前增值税是地方和中央分开征收，但是退税是全额由中央承担，中央也承受不起。但和地方分担就出现了新的问题，我们出口集中在沿海地区，内陆地区的产品最后都会拿到沿海出口，所以沿海的地方财政要拿出很多钱，但东西不一定是本地生产的。所以就出现了地方保护。 另外，我们有相当多的企业没有进出口经营权，这就造成交税和退税的主体不是同一家企业，谁也算不清征多少退多少。所以现行的财税体制下不能及时足额退税的问题不可能通过调整税率来解决。而且退税效率偏低。最近国税总局出台了一个文件，就是要进行即征即退的试点，这肯定是未来的方向。 《商务周刊》：那么第二个目的，利用退税税率来减少贸易顺差，显然也没有达到预期的目标。 王继先：在减少贸易顺差上，下调税率可能会抑制一部分出口的增速，但是我们国家的出口结构是以加工贸易为主，注定就是一个顺差的结构，像我们机电行业70%都是加工贸易。 《商务周刊》：第三个目的，用来调整产业和产品结构，至少看起来是一个更为可行的说法。 王继先：用退税来调整产业和产品结构，应该说初衷、动机是好的。但是实际上有这么几个问题。第一，退税率是按出口产品目录调整，目录不可能真实的反映产品的价值，例如，高新技术产品就一定比牛仔裤附加值高吗？不一定。而且有时候“两高一低”产品也不一定就是高污染高能耗，比如造纸，如果是高附加值的产品，那么单位的附加值能耗就不高；印染行业会产生污染，但是如果说印染采用了内循环无排放管理，也可以无污染，所以说，要真正的下功夫，而不是简单的靠目录取消退税就能把结构调整了。实际上是应该按产品在价值链上的位置和本身的生产工艺差别来分。这些在目录上都是体现不出来的，可能会造成“冤案”。 第二，退税对结构调整的作用不直接——鼓励和打压的作用都不明显。从鼓励角度看，结构调整更需要的是技术创新、品牌等方面的政策支持，退税肯定体现不出来，不可能你给企业增加退税，他就一定用这个钱去搞研发。而从打压的角度来讲，应该是增收资源税、排污费这样的方法更有效。再有，降低退税在某些产品上还有负作用，1996年我们也是降低了一些产品的退税，但后来发现很多企业都开始大力搞加工贸易，原来要在国内采购的零件配套都不采购了，直接进口然后在仓库里保税，再加工出口。这样就牺牲了一大批上游的零部件企业。还有人说，打击一些产品的退税率，可以让出口秩序好转，逼着企业提高价格，但是在目前产能力过剩严重的情况下，企业为了生存只能进行价格竞争。 实际上，我们去调研的时候发现，对于企业来说，包括人民币汇率、原材料价格、劳动力成本以及出口退税税率等各种影响企业运营利润的因素中，汇率的影响最大，正负效应都是最大的。所以，解决我国贸易问题，根本之道还是要加快经济发展方式的调整，调整不平衡的经济结构，而人民币升值压力问题，则要采取加快人民币国际结算的步伐等其他宏观调控工具。而要解决结构调整，还是要用那些更直接、更有针对性的政策，出口税率就不要再来回变了。 至于贸易顺差，这个是由出口结构决定的，我们现在也在讨论，能不能通过统计的办法减少一部分数字。最近联合国有一个通知，要在2013年把加工贸易里的来料加工改成服务贸易，我们的加工贸易里20%是来料加工，这样我们货物贸易的顺差就减少了一些。另外就是更严格的按原产地规则来统计中国的出口，如果达不到一定的国内附加值比重，就不应该算是中国的，这样也就减少了顺差。 总的来说，靠调整出口税率来实现宏观经济调控效果有限，这就是一个烧火的丫头，不能让她又端茶倒水，又铺床叠被。
