爱华网专访住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉 逐步实现公租房、廉租房、经适房并轨之后，我国的保障性住房制度就可以 适应不同收入家庭的实际需要，就不会出现政策“夹心层”的问题。引入社会资金的可能性使得我国保障性住房面临较大财政压力的情况得到缓解 文/本刊记者 赵沛楠 “继续加大廉租住房建设力度，积极发展公共租赁住房，同时引导经济适用住房、公共租赁住房和廉租住房从机制上逐步并轨，形成完善的住房保障体系，加快实现党的十七大提出的住有所居进程，是我们下步工作的重点”，住房和城乡建设部（以下简称住房城乡建设部）住房保障司司长侯淅珉在接受《中国投资》杂志专访时指出。 2007年是我国住房保障事业全面起步的开端，7月，国务院发文明确要求把住房保障工作纳入各级政府的公共服务职能。同年建设部住房保障和公积金监管司挂牌。2008年国务院机构改革，成立住房城乡建设部，专门设立住房保障司。专门机构的设立在中国城镇保障住房建设中具有里程碑式的意义——不仅为2007年的“地产民生元年”划上一个圆满的句号，同时又承前启后，将住房保障工作引入2008、2009两个“落实年”。 保障性安居工程建设是党中央、国务院扩大内需的重要举措之一，是我国政府应对国际金融危机一揽子计划的首要任务。那么自2008年4季度至今，各地区、各部门加大保障性安居工程投资力度成效如何？在加快解决低收入家庭住房问题方面取得了哪些积极进展？住房保障工作下一步思路如何？带着这些疑问，本刊在2009年末对侯淅珉司长进行了专访。 保障性安居工程建设目标 《中国投资》：首先想请您介绍一下我国住房保障工作的发展历程以及主要目标任务？ 侯淅珉：保障性安居工程是一项以解决低收入家庭住房问题为主旨的工作。我国1998年实现住房制度改革的重大突破，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，国务院23号文件提出了市场加保障的住房政策基本思路，保障部分就已经涉及到了经济适用住房和廉租住房，但近10年来住房保障工作进展缓慢。特别是廉租住房部分，从1998到2007年都属于小范围试点过程。 2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称24号文件)出台之后，各地开始加大对廉租住房的投入，加强了相关制度建设力度。特别是自2008年4季度以来，党中央把保障性安居工程作为扩大内需、应对国际金融危机影响的10项措施之首。2008年底，国务院办公厅印发了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（以下简称131号文件），明确提出了保障性安居工程建设目标。 按照131号文件的规定和中央扩大内需10项措施的要求，目前保障性安居工程涉及这样几项内容：在城市规划区域内，包括廉租住房、经济适用住房；城市规划区之外，包括国有土地上林区、棚户区改造，垦区危旧房改造及煤矿棚户区改造以及农村危房改造和游牧民定居工程等。 根据国务院要求，今后3年的工作目标是，通过廉租住房制度解决747万户城市低收入家庭住房问题，其中包括实物配租及货币补贴。需要筹集的实物廉租住房556万套，包括新建、改建、政府收购；发放住房租赁补贴解决191万户。今年内的任务是解决260万户低收入家庭住房问题，包括筹集177万套实物住房和发放83万户住房租赁补贴。同时，3年内改造林区、垦区和煤矿棚户区居民住房240万户，今年启动了80万户。 对于经济适用住房，采取因地制宜的原则，实行指导性计划管理。按照各地规划数据，3年内平均每年130万套。各地区可以根据当地的市场情况、居民的需求情况及住房困难情况决定本地经济适用房实现方式，比如新建或者发放购房补贴。 《中国投资》：请您介绍一下自2008年4季度以来，保障性安居工程工作开展情况如何？取得了哪些主要成绩？ 侯淅珉：去年4季度以来，保障性安居工程主要工作涉及以下4个方面： 第一，编制规划计划。我们通过编制廉租住房规划、下达年度计划，把党中央、国务院确定的工作任务细化分解到各年度、各地区。经国务院同意，住房城乡建设部、发展改革委、财政部联合印发了《2009－2011年廉租住房保障规划》，把中央提出的747万户低收入家庭住房问题的解决责任分解到每个年度，分解到不同的省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团。同时要求各省根据这个规划将本省的任务进一步细分，分配到各个市县。与此同时，住房城乡建设部、发展改革委和财政部联合印发了《2009年廉租住房工作计划》，确定了今年内解决260万户低收入家庭住房困难的具体方式，其中以实物方式解决177万户，包括新开工建设120万套，购买、改建、租赁20万套，另有37万户通过城市棚户区改造解决。此外，住房城乡建设部配合国家发改委、农业部、林业部分别下达了2009年垦区、林区和煤矿棚户区改造任务。 第二，加强分类指导。针对高房价地区，为了解决中低收入家庭支付能力有限、外来人口进城务工人员较多等问题，指导东部地区加大公共租赁住房的建设，解决过渡性、暂时性的住房困难和住房需求。对于中西部地区，主要是解决本地户籍人口的住房困难。中央政府目前对于财政困难地区的保障性安居工程给予一定财政补助。2009年内要解决的260万户低收入家庭中，有90%集中在中西部地区，面临的问题主要在于保障任务重、地方财政能力有限。为此，中央加大了投资补助力度，对各地廉租住房建设，东部地区只有山东、福建、辽宁3省的财政困难地区享受补助，这3个省的财政困难地区廉租住房建设享受200元/m2的补助标准，中西部各地均享受财政补助，其中中部地区的补助标准是300元/m2，西部是400元/m2，而且现在看来明年这一补助力度将进一步加大。 第三，监督检查工作力度空前加大。结合中央扩大内需各项措施的落实，当前对于保障性安居工程的监督检查力度空前加大。在中央检查组、国务院办公厅督查组进行督查的同时，发改委稽查办、财政部专员办都在扩大内需的检查过程中，对保障性安居工程的建设实施情况，包括项目落实、工程建设进度执行情况进行了检查。住房保障司积极配合各部门的检查工作，从督察中看到自身工作的缺失从而积极改进。 第四，政策研究工作。2009年，住房保障司共安排了10多个相关专题的研究工作。其中包括与发改委投资研究所合作的《当前城镇居民住房状况调查》，对摸清居民的居住现状和存在的问题起到了积极作用。研究还包括对经济适用住房租售后的后续管理问题、廉租住房共有产权问题和东部地区发展公共租赁住房解决外来人口住房问题等调研，目前住房保障司已开始起草相关文件。这些文件主要作用在于规范各地行为，加强对保障性住房出售、出租和后续管理的监管等。 住房保障司根据“全国保障性安居工程工作会议”的要求，对于各地保障性住房的完成情况建立了一套评价考核体系。同时住房保障司也在积极推进住房保障建设的相关立法工作。 对于去年4季度以来住房保障司的工作进度，我个人比较满意。以目前的数字来看，2009年的保障性住房任务完成没有问题。截至9月底，2009年全国新建保障性住房项目开工率已超过96%，累计完成投资40%。目前地方配套资金不到位现象存在，但尚未出现影响工程进度的情况，因为中央资金在项目初期已经直接下达到项目，地方资金是按照工程进度分批注入。一般的住房建设需要2.5-3年的周期，廉租住房作为政府工程一般能够做到两年四个月左右完成，其中前期一年时间保证开工，主体建设一年完成，装修及小区环境配套建设4个月。按照这个工程进度两年4个月完成全部投资，到今年9月份完成40%投资的进度是可以接受的。 我们不能把今年完成投资与总投资额进行比较，有人通过这样比较得出今年投资完成情况不好的说法是站不住脚的，应该按照3年均摊投资来考虑。 关于经济适用住房建设，国家并没有下达统一的计划任务，130万套是根据各地的规划提出的指导性指标。 住房保障司正在进行的另外一项重要研究是，根据国务院领导的要求，对城市棚户区及除了煤矿之外的其他国有工矿棚户区的情况进行了调查，摸清了底数，共有858万户居住在集中成片（调查口径指3000m2以上的集中区域）棚户区中。在这些研究的基础上我们会同有关部门研究制订了城市和国有工矿棚户区改造的指导意见。 城市居民保障性住房的3年规划目前也在紧锣密鼓的制定过程中，它将包括今年已经出台的廉租住房计划、经济适用住房各年度计划及林区、垦区、城市棚户区和国有工矿棚户区改造问题，涉及到改善居民住房问题的各方面措施都要涵盖进这个3年规划。 逐步实现 公租房、廉租房、经适房并轨
《中国投资》：目前在我国开展保障性住房工作存在哪些困难？ 侯淅珉：从住房保障工作角度讲，我国目前确实存在住房保障体系不健全、覆盖面小、对象范围过于狭窄（仅限于城市低收入家庭）等问题。东部地区客观上已经在解决保障对象范围扩大的问题，但从国家政策层面上来讲尚没有明确。 我们必须承认一点，现有的住房问题中能通过市场解决的部分肯定是要通过市场解决。目前我国通过廉租住房、经济适用住房解决的困难家庭数量占整个居民比例很低，截至2008年底，廉租住房和经济适用住房共解决了800多万户家庭，占城镇家庭户数比例为4.2%，我们认为保障比例需要进一步扩大。东部地区的公共租赁房从本质上讲还是对“夹心层”的一种保障方式。操作层面的困难主要表现在中西部地区。他们大多面临财政困境，因此廉租住房建设资金配套的能力较低，资金压力很大。我们认为，可以在中央加大支持力度同时，在政策层面想办法引入社会资金投入保障性住房建设。 保障性安居工程工作刚刚起步，各地住房保障的管理机构和具体实施机构还不健全，人员也很缺乏，由此带来了审查工作缓慢的问题。保障对象核定工作往往需要较多的人力，再加上后续的经济适用住房出售、出租之后的日常管理工作，现行的机构人员难以满足日常工作需要。 《中国投资》：在您看来，现行的保障性住房体系有哪些方面需要完善？我们可以哪些措施帮助低收入家庭切实获得保障？ 侯淅珉：目前对住房保障体系建设的考虑，更多的是通过机制创新，逐步实现公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房并轨。 现在各地在住房保障实践中探索了很多方式。例如经济适用住房，有些地区搞租售并举、先租后售、分步出售，实行公有产权。购房人可以根据支付能力选择先支付部分购房款，这种方式可以解决被媒体报道的经济适用住房“弃购”问题。“弃购”现象的出现，原因是多方面的。一种是买不起，一些地区简单以当地统计部门公布的低收入线作为经济适用住房对象的准入线，部分符合规定条件的家庭没有支付能力；另外，从风险考虑，商业银行也不愿给这些家庭提供贷款支持。另一种是现行的以成本为基础的定价机制存在一些缺陷。如相邻地段，因为拆迁成本不同，导致价格差异较大。此外，也有区位选择不符合保障对象生活工作需要。再者，中小城市经济适用住房价格和商品住房价格差距不明显等。这就需要各地科学界定供应对象，合理确定项目选址和建设规模，同时要进一步完善经济适用住房的定价机制。 这些探索解决了不符合廉租房条件而又不具有经济适用房支付能力的部分家庭面临的问题，同时共有产权可把个人出资额量化为个人的产权份额，诸如土地出让金免收及政府税费减免量化为政府产权份额，这样也就避免了产权关系的不明确，同时防止了寻租问题，因为购房人不拥有房屋的全部产权，仅是拥有居住的权利，不可能作为一种投资。 在廉租住房建设实践中，中西部经济困难地区由于地方财政配套资金不够，为了从多渠道筹集资金，他们利用租金作为活跃廉租住房市场的杠杆，即对廉租住房实行准市场租金，按照市场租金的80%或85%缴纳，政府为符合条件的承租家庭发放补贴。这种做法使得廉租住房运营可以实现自我平衡，投资回报也就得到了保证。带来的好处在于社会资金的引入由此成为了可能。今后的探索思路可以进一步拓展为，在廉租住房中，土地收益、税费减免等政府权益部分，在出租的时候政府可以放弃租金收益权，租金用来主要保证社会资金的收益，从而吸引社会资金投入廉租住房建设和运营。 从这些探索中可以看出，经济适用房租售并举中的租也是按照准市场租金，廉租住房中同样试行准市场租金，而这种出租方式与现在各地的公共租赁住房运营机制是一致的。这意味着出现了保障性住房融合的趋势。 并轨之后，我国的保障性住房制度就可以适应不同收入家庭的实际需要，可以满足不同支付能力的保障对象对于租房或者买房的需求。有更多的选择性，就不会出现政策“夹心层”的问题。同时引入社会资金的可能性使得我国保障性住房面临较大财政压力的情况得到缓解。 同时，并轨可以把“补砖头”的稳定性和“补人头”的灵活性结合起来。这个问题在我国一直存在争议，从国外情况看，在住房短缺时期，各国一般都是采取补砖头的方式，供求方式缓和之后则倾向于补人头。而其中供求关系缓和的节点为一个国家城市住房的套数和户数比在1.1∶1左右，即略微供大于求。我国目前正处于工业化、城镇化快速发展时期，多数城市还处于住房短缺时期。根据国家发改委投资研究所的调查数据，北京、上海等流动人口比例高、取得自有住房难度大的城市中，自有住房率仅为60%多，远远没有达到供求关系缓和的节点。 住房保障制度建设最突出的问题在于用什么样的工具引入社会资金，现在用于出售的保障性住房已经有了银行短期建设贷款支持，但几乎没有金融产品是可以进入到租赁型的长期项目中。这也是我们接下来需要大力研究的问题。 吸引社会资金建设公租房 《中国投资》：针对目前在东部地区开展的公共租赁住房项目，您有何看法？ 侯淅珉：当前，我国东部地区已经普遍开展了公共租赁住房建设。因为我们现在所处的发展阶段，住房问题大体是3类：一类是国有工矿棚户区，属于历史遗留问题，主要面临居住安全得不到保障的问题，这一项大量集中在中西部地区。第二则是东部地区房价上涨快，中低收入家庭在市场上难以满足基本住房需求，需要靠经济适用住房、公共租赁住房来解决。其中新职工的主要需求特点是，过几年收入会增加，他们只是面临暂时性的住房困难问题。而外来务工人员面临的住房问题也与户籍人口中的低保家庭不同，外来务工人员仍处在创造价值阶段，收入状态可能会不断得到改善。这两类人员住房问题的解决方案不能简单照搬廉租住房的政策，他们的需求总体而言是阶段性的，公共租赁住房可以为他们解决这个问题。 目前公共租赁住房的对象界限很不明确，各地叫法各种各样。但我们的主体思路还是要吸引社会资金引导这部分市场。江苏省昆山市的公共租赁住房采取的模式就是民企投资，政府给予一块价格较为低廉的土地，在税收政策方面也给予优惠，建成之后租给外来务工人员，政府对租金进行限定，按照20年回收投资来计算租金，保证略低于市场价格。
