爱华网2008年下半年，全球被美国的金融风暴拖入经济危机的泥潭，谁也难以孤身自拔，作为国务院发展研究中心主管的中央媒体，《新经济导刊》适时推出了“对话顶尖经济思想家”系列访谈，拜访了多位海内外知名学者，会诊中国经济时弊，寻求经济体制改革和经济复苏出路，引起了社会广泛关注和好评。 3月18日，值2009年全国“两会”闭幕后不久，在德高望重的法学家江平教授家中，《新经济导刊》执行总编朱敏与江老促膝长谈，从法治与市场的角度，为处在拐点之中的中国经济建言献策。今年79岁高龄的江平教授被誉为“中国民法教父”，是1986年民法通则最重要的起草者和推动者。他几十年来矢志不渝地支持中国改革，深知个人尊严和自治是民法的核心所在，亲身参与了重建市场经济游戏规则的立法进程，不愧是中国社会变革时代的一个智者。
作者与法学家江平(右)交流
经济“过山车”，权力与市场究竟如何分工？朱敏(国务院发展研究中心《新经济导刊》执行总编)：江老，您一直研究和推动法律对市场的监管，在当前经济受到巨大冲击的情势下，法律到底如何合理发挥其应有的作用？江平(当代著名法学家，中国政法大学终身教授)：这个问题就“仁者见仁，智者见智”了。比如现在热议的《劳动合同法》，在这个时期出台是不是合适？据我所知，现在是两种截然不同的看法。有些经济学家是否定的，认为在中国当前的这种形势下是不合时宜的，对经济发展造成了阻碍。可是我的看法是，法律还是应该有一个基本准绳，中国随着经济发展对于劳动力的保护，水平肯定要提高，不能够停留在原来的水平上。朱敏：有人说对劳动者保护的条件过高了。江平：确实可能有一些地方没有体现出如何规定，但如果认为在时代背景下太过超前，不适合中国的国情，我不同意。因为，总要有个基本判断的东西：要不要加强对劳动者的保护，保护到什么样的程度更合适。总的来说，这部《劳动合同法》是法律和经济相互促进的典型案例。有人认为现在《劳动合同法》造成大量的企业倒闭，失业增加，但是从国际国内经济因素分析来看，恐怕还很难说《劳动合同法》是主要的原因。朱敏：《劳动合同法》充当了中国法治进步的一个重要信号，用“种瓜得豆”来形容可能有失公允，但对一些企业而言，无疑成了“压倒骆驼的最后一根稻草”。江平：是的。像《反垄断法》到底超前不超前？这也是个问题。国际竞争的秩序要求有一部《反垄断法》作为“经济宪法”来保护本国经济利益，这个事情无可厚非。但是，里面有些地方规定得比较模糊，不很具体，这个是可能有的。立法本身就存在多方利益的冲突，要使各种不同利益相互平衡。朱敏：记得早在2004年，您在和吴敬琏教授关于法治与市场的对话当中强调，目前国内宏观调控最需要填补的就是立法，认为改善宏观调控的重要举措是法制化，而宏观调控的权限界定不明影响到调控效果。我们看到，去年的经济形势被形容为“过山车”、“冰火两重天”，宏观调控面临的法律约束缺失隐患已经愈发显现。用法律手段来对宏观调控的权限进行界定，现在是不是比任何时候都显得重要？江平：国际金融危机的蔓延，使得西方国家纷纷使用宏观调控的办法来治理经济，所以现在有人说，美国的做法好像“比社会主义还社会主义”。这个问题对我们搞法律的人也是一个考验。2008年上半年和下半年对经济的看法和做法有着明显的转变，或者是根本的转变。在这种情况下，有人认为现在国家宏观调控的力度是相当大了，国务院接连的常务会议，对十大行业都做出了具体的部署。国家对于行业有了很大限制，过去很柔性的政策现在很刚性了，比如造船业，多少吨以下的不能造，不能批准，这对法律人士来说确实产生了一个问题：“公权”和“私权”到底该怎样去理解？我们所讲的那些市场经济的法则到现在是不是过时了？这实际上反映了两个规律，即拯救经济只有宏观调控和市场机制两种选择，或者用国家和市场两种手段而已。现在需要加强宏观调控的成分更多，合理使用公权就显得重要；过段时间不需要那么多调控了，需要发挥市场机制作用的成分就更多，强调保护私权就显得重要了。朱敏：您所提的是顺势而为的做法。尽管说，市场和计划不是二元对立的，但会不会在积累一些计划经济的手段之后，容易产生路径依赖，从而对过去改革的成果造成冲击呢？江平：应该看到第二个方面，就是市场经济还是应该作为主流，如果连市场机制都没有，一切都由国家来分配资源，就会造成适得其反的效果。这两者加在一起，能够正确反映整个市场经济法律的根本问题：还是应该以市场机制为基础，首先要保障市场经济主体在发展中的自主性。在自主性实现的过程中，必定每个时期侧重点不一样，但这两者都是国家治理经济的重要手段。比如去年，有人认为上半年对于经济的预见性可能差一点，所以下半年国家对于调控的力度明显加大。
遵循“三段论”，社会权力仍需不断扩大朱敏：还是在您和吴敬琏教授对话时，他认为应该对宏观调控的权限作出法律认定，规定出哪些是宏观调控应该管的，哪些权力应该还给市场；您当时也指出，宏观调控代表的是公权，市场经济主体代表的是私权，而私权是市场经济的权利和目的，所以必须承认市场经济主体的优先权利。私权和公权到底是怎样的顺序？江平：这个问题首先要确定一个原则，就是在经营这个领域里面，国家要掌握什么样的批准原则。在法律上，主要表现为《行政许可法》。国务院法制办主任在做报告时专门讲了一个观点，就是：当市场经济自己能够解决这个问题的时候，不需要国家来规定，只需要当事人的合同来约定。当事人双方合同约定有困难的时候，可以由中介组织第三方来解决。只有两者都解决不了的时候，可以要求国家来干预。这就确定了一个很重要的“三段论”原则：私权不能解决的，社会权力解决；社会权力不能解决的，公权力解决。公权力是放在最后的。朱敏：但现在对于社会权力，人们还没有一个统一的认识。江平：社会权力的范畴，现在来说是我们法律中是最薄弱的环节。社会权力来自于社会团体组织，可是我们现在的社会团体很多是变相的公权力，实际上成了公权力的一种延伸。西方国家的社会权力就很大，特别是在环保、卫生等涉及公共利益的团体。我们现在做得还不够，需要我们不断地扩大。这也是我们奋斗的目标，应该朝着目标去做。朱敏：公权力应该放在最后来行使，我们看到，在这次国际金融危机的关头，各国终于按捺不住，纷纷加大了政府干预。这里就有一个问题，除了以法律形式明确宏观调控的权限和操作程序外，是否应该对因宏观原因造成的企业损失进行相应的赔偿？江平：在经济危机情况下，宏观调控给民营企业造成困难和损失，有的需要赔偿，有的不需要，要划定一个界限。国务院有权制定法规，只要是以法规的形式出现，比如有的投资额度有明确的标准，就必须按照这个法规执行。法律和法规都没有，那没办法，赶上宏观调控啦。以前是笼统性的规定，你要造多少吨级的船舶可以向地方申请，现在一律否决，这个问题怎么办？国家要不要承担赔偿责任？这很难说，因为这是国家调控手段的一种。还有一类是地方执政权力的滥用，今天项目让上马，明天又否决了，这样的例子层出不穷。我碰到过一个案子，某城市原来的体育场拆了，要建设奥运体育场，批准建设完工后，一位领导来视察，认为大门太窄、停车场太小，总之缺乏气派，于是下令拆除。这就麻烦了，那是条购物街，有许多商铺，造成商户损失上亿。先前只有口头通知限期拆除，后来迫于抗议又不拆了，前前后后经过了一年多的折腾。商户损失应该怎么算呢？向政府提出来，政府认为这是奥运会需要。像这样拆和建全由着个别领导的话，如果没有合法的依据，就应该给予私营企业主补偿。
否定“搁浅论”，逐步规制市场经济秩序朱敏：我们不妨延续这个话题。在全球背景下的国家主义全面返潮、宏观调控力度明显加大的今天，中国的市场化改革空间还有多大(有一种论调说是“搁浅”了)？从历史的角度来看，这对中国法治建设的进程而言又意味着什么？江平：我觉得，不要把历史某个阶段所发生的事情作为法律的普遍规律。还是要区分不同阶段不同时期，比如现在发生国际金融危机，国家需要紧急控制局面，拿出4万亿来救助市场，这是一种紧急措施，是应该的。但是，不能以此为依据来制定长远的法律规范。所以，我不认为在特殊情况下做的政策能够作为普遍性的规律。市场自身规则会在这个时候有所变通，有所改变。朱敏：经过恢复之后，市场还会回到原有的状态吗？江平：这其实就是两个问题：市场经济的自由和秩序。从立法的角度讲是最基本的两点，市场既要有自由也要有秩序。市场经济没有自由，就没有基础，更谈不上活力，没有秩序就产生混乱。我们和西方国家在自由和秩序上，要找到其中的不同之处。西方国家从一开始，就是以自由经济著称，比如美国的西进运动，鼓励私人开发，给予极大的自由度，那时候缺乏的是秩序——前段时间，我看了《洛克菲勒回忆录》(大通银行董事长戴维·洛克菲勒)，这本书很多人推荐。那时候的美国只有自由，没有市场秩序啊。1929年经济危机后才逐步规范市场秩序，各种法律出台(一年间出台了150多部法律，其中金融法就30多部)，所以现在美国的市场秩序非常完善。那么，中国现在规制市场秩序的法律怎么样呢？据中国中小企业协会会长李子彬说，按最近公布的材料，世界排名120多位。这说明中国经济发展数一数二，市场秩序却很靠后，产品质量的问题层出不穷。朱敏：去年不是暴露了很多吗，包括三鹿事件。江平：所以这个问题开始引起中央重视了，包括修改《产品质量法》、出台《反垄断法》，这些竞争的规则，我们很多地方都是空白。所以，我们需要在立法上填补，在执法上完善。中国是从计划经济转过来的，市场经济一开始就是既无法律又无秩序，开放市场之后是自由比较少，所以立法开始比较偏重的是在市场自由方面。比如出台《知识产权法》、《行政许可法》、《物权法》、《债权法》等等，给市场的参与者更多的自由度，能够真正体现和享有市场主体权利。但是现在做得还不够开放，像垄断行业还没放开。所以，要问改革的空间还有多大？我觉得还是两个问题，市场自由和秩序的更好完善。你给市场竞争的主体更多的自由是比较好实现的，但是怎么加强秩序的监督和管理，相对难多了。从这个角度讲，我们还有许多的空间需要去做。朱敏：一方面给予自由，另一方面要把市场规范起来，形成一个更安全有序的环境。江平：是的，在全球经济危机下，如何加强秩序也很重要。这其实就是一枚银币的两个方面，说的是“市场规制法”，当然还得坚持在改革方向不变的前提下实现。
监督“4万亿”，信息透明是最好的防腐剂朱敏：在美国，政府救市政策通过后，随即出台了一系列实实在在的监督措施，包括成立经济恢复计划透明和问责委员会，监督资金使用，并建立一个专门网站及时公布资金去向；在中国，国务院总理温家宝“两会”期间在会见中外记者时表示，新增的“4万亿”投资项目都是经过论证的，而且将会全部公开，全过程接受监管。政府救市政策应该如何保证立项及实施的透明化？江平：我们知道，西方国家的议会一个最大的权力是监督预算，钱到底是怎么花的，纳税人当然有权知晓去向，向老百姓借钱(国债、地方债)都是要通过议会解决的。美国两次救市方案都是经过众议院和参议院的重重审核才通过。这是它能掌控政府的最大权力。反观我们国家来看，《预算法》就差多了，“4万亿”根本不需要人大审核，在这点上人大的预算监督是差强人意。我也当过第七届的人大代表，讨论预算的时候，还坚持保密原则，笼统列出几项，看完就收回。今年的预算那么巨大，财政部随时有权增加，《预算法》形同虚设。但是，尽管如此，这次“4万亿”投资应该是透明的，政府信息的公开化，是能够有效监督的最重要的渠道。朱敏：拿奥巴马政府来说，所通过救助的企业高管工资要受国家监督，美国AIG公司却给自己管理人员发分红奖金，这明显是违法了。江平：对，虽然金融界有自己的规矩，有人说接受了国家的补贴，并不代表改变人家原有的制度，但你毕竟违背了美国的法律。所以，有了法律之后必须按照法律规定来做，如果规避了这条法律，政府有权拿回纳税人的钱。这就需要，一方面群众监督，另一方面政府要及时制止违规行为。朱敏：也有人说，咱们实施救市方案跟西方有个差别，就是社会主义制度决策效率高、执行速度快。怎样看这种观点？江平：美国“阳光法案”在上世纪30年代初有一句话：“路灯是最好的警察”。只有在透明的情况下，才能减少犯罪的发生。一直在黑暗中不透明地做，那是最容易产生腐败的行为。所以，现在公权力最大的是解决透明度的问题。只有解决透明度，才能保证公权力不被私权所用。朱敏：说到这点，我想起今年“两会”前夕，很多学者和网民纷纷要求全国人大在监督政府工作方面扮演更大的角色，尤其是在“4万亿”刺激经济投资方案的分配和实际用途上。“两会”期间，吴邦国委员长作全国人大常委会工作报告时特别讲到，人大监督不是与“一府两院”唱“对台戏”。江平：吴邦国同志讲的人大和政府不唱“对台戏”，我理解更多的是，在危机的情况下，我想在决策思想上还是要统一的，不像两党制、多党制，在野党就是故意挑执政党的过错。但话反过来说，监督就是唱“对台戏”，也是正确的。我们不搞三权分立，但是并不否认监督的权力。最高的立法和监督是人大的两大职能。权力必须要有分工和制约，没有的话是会产生腐败的，这是很明显的道理。监督就是看你在执法过程中还存在哪些问题，比如说对《产品质量法》的监督、对工矿企业的安全监督，需要你从里面找毛病、找问题，从这里理解就是需要唱“对台戏”。朱敏：作为一种普世的法则，监督的范围和度都应有所考量。江平：对，从权力的分工和制约来看，监督权作为基本原则是绝对不能变的。
筑好“安全网”，用法治改革促进公平正义朱敏：诚如温家宝总理在政府工作报告中所指出，当前一些涉及民众切身利益的问题没有根本缓解，社会保障、教育、医疗、收入分配、社会治安等方面存在不少亟待解决的问题，市场秩序不规范，市场监管和执法不到位，社会诚信体系不健全，食品安全事件和安全生产重特大事故接连发生。您认为法治如何保障市场经济秩序？江平：关于这个问题，涉及到现在讨论最热的《社会保障法》，目前正在广泛征求意见。对于社会保障制度(作为一个社会重要的“安全网”)，社会各界总的来说都是拥护的。一个国家没有建立完善的社会保障制度怎么行啊？《社会保障法》以前也曾多次讨论如何完善，最后都搁浅了，最重要的原因是社会保障必须要有金钱做保障，没有足够的财政资金无法保障全体民众的利益。在这里面，如何把8亿农民也纳入全民保险是非常困难的。坦率地说，社会保障制度是随着国家财力的不断增大而发展的。有些城市现在发消费券，可以看出，只要是经济实力强的地区保障就更完善。医疗和社会保险，是现阶段中国最突出的问题。我没有太多的专门研究，但涉及到收入的分配、公共事务的投入，大多不是立法的问题，更多是执法的问题。比如现在对高收入的人提高税收，基本的法律规定有了，但是否能缩小两极之差，这是执法的问题。这很难做到有效监控，关键是执法太松，缺乏执法处罚的力度。朱敏：说到执法，现在似乎有一种倾向：更多的不是关注富人群体而是小商小贩等弱势群体，执法不当是很普遍的现象。江平：我们曾经多次讨论遗产税的征收，现在也是没有下文。在发达国家遗产税是非常重要的财政收入，有媒体报道日本的一些贵族过世后，土地遗产是天文数字，而遗产税必须用现金交付，当然就必须拿土地变卖了。这样看来，遗产税确实是“杀富济贫”的重要手段。虽然中国不存在太多私有土地的问题，但是现在不动产越来越多，遗产税有很大的征收空间。
【“中国金融监管问题依然堪忧”】朱敏：在政府大规模出台救市措施的特殊背景下，放开价格管制会不会提上日程？江平：我觉得逐步放开是符合市场规律的。当然现在情况不同了，前几年是物价难以控制，石油价格飞涨，煤电价格也上涨。现在的局势是产品价格下降了，由于价格难以控制所造成的危机已经小多了，所以现在是更好理顺价格关系的时候。比如说，过去发电厂多生产一度电就要赔很多钱，现在电煤的价格大幅下降，这种情况基本不存在了。价格应该和成本平衡，不能说多生产一度电就赔很多钱，这必须要改变，要不然生产者没有积极性，只剩下国有企业在搞，国家还得补助你。所以，我觉得现在是理顺价格的时候，价格应该能够更好地解决。煤电油运，这些最基本的一些民生产品，应该尽可能地符合市场规律。朱敏：关于政府现行的结构性减税和推进税费改革问题，温家宝总理表示，今年将采取减税、退税或抵免税等多种方式减轻企业和居民税负，促进企业投资和居民消费，增强微观经济活力。您认为税费政策存在哪些不合理的地方，法治环境如何保障纳税人的权益？江平：究竟税制怎么改革，我觉得两个问题可以考虑：一是中国现在的税费问题主要是对经营者的征收负担比较重，过高的税收肯定不利于企业的经营，尤其在金融危机大量企业倒闭的情况下，你不减税免税，就不可能有太多的积极性。因此，在这种背景下，国家应该扶持投资的积极性，还税于民。二是缩小收入之间的差距，比如个人所得税，2000元的起征点也太低了吧？朱敏：政府工作报告中指出，“国际金融危机还在蔓延、仍未见底。国际市场需求继续萎缩，全球通货紧缩趋势明显，贸易保护主义抬头，外部经济环境更加严峻，不确定因素显著增多。”这种形势下，出口企业如何应对国际和国内法制环境？江平：出口企业现在最大的问题是，不可预见的风险加大了，由于汇率、价格或者政府管制的原因，有些本来合同承诺的最后很难兑现。如果需要法律环境来解决这一问题，就是你在订立国际合同交易时，要把可能发生的风险因素归纳进来，这是非常必要的。比如，加上在国际原材料价格波动的时候允许双方再次谈判，尤其是汇率大幅波动时要备注条款，这样可以避免损失。所以，我们现在要更注意合同里面的预见性、科学性和准确性。在法律规定中，双方发生了问题，合同就是惟一的依据啊。现在有《交易法》、《国际贸易法》，应该是有法可循的，关键是我们能不能定得更准确。我觉得这是大有可为的，操作性非常强。朱敏：全球金融危机爆发以来，中央开始实施适度宽松的货币政策，要求货币政策在促进经济增长方面发挥更加积极的作用。一时间，地方债、民间金融迅速放开，在中国金融、股市还没完善的情形下，应当如何依法建立相应的监督体系？江平：中国政府过去是长期不允许地方政府发行债务的，这次总算是放开了一些。但是这个没有法律依据，到底地方是怎么发行、发行多少、担保的制度如何……朱敏：这应该是在《预算法》的框架下执行的，对吗？江平：对。不过，在没有法律保护的情况下，购买的人对于风险的预见性就不可而知，这种问题应该是从完善法制来推进。我们国家往往是因为改革，促进一些措施，先做后立法。实际上就是行政权力太大了，有些做法我不赞同。所以，虽然中国的金融问题不像美国的次贷危机那样巨大，但是中国金融监管的问题依然堪忧，风险还是不能忽视的。
