爱华网“国家治理能力现代化还强调了制度相对的成熟性，即逐步形成一个相对成熟的制度，改变旧的不适应生产力发展的上层建筑，也不能每天都在变，而是要发挥制度效益。这是2020年之前必须要做的工作。”
“改革”是新一届政府的旗帜，而行政体制的改革堪称最难啃的骨头之一。
新一届政府一直大力推动转变政府职能、简政放权。2013年以来，本届政府已经取消和下放了334项行政审批事项。相较于土地制度、财税体制等改革，转变政府职能是调整政府与市场关系的改革，是针对行政体制的改革，是逐步削减政府这只有形的手对市场的影响的改革。
这项改革直接由最高中央领导人和领导机构来推动。
2013年的最后一天，中央政治局决定成立中央全面深化改革领导小组；习近平任组长，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是有史以来最高级别的改革领导机构。
在改革开放30多年后，中国改革已经到了攻坚阶段。全面深化改革领导小组的任务则不限于行政制度改革，而是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案；统一部署全国性重大改革；统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题；指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。
换言之，就是为未来建立现代国家治理体系铺路，这亦是中国未来的制度发展方向。
“修补”制度
2012年中国共产党第十八次全国代表大会对深化行政体制改革提出了要求。2013年两会期间，新一届政府以《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《方案》）拉开了本届政府行政体制改革的序幕。
此后一年间，行政体制改革沿此路线演进。据中国政府网统计，今年以来，本届政府已经取消和下放了334项行政审批事项，而新一届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项1700余项，李克强总理承诺本届政府至少要取消和下放其中的1/3，即567项。截至目前，已完成了接近2/5的改革任务。此外，还取消了314项行政事业性收费。按照在中央层面大力推进简政放权的同时，地方政府也被要求“效法”，据新闻报道，各地方政府、机构陆续提出将要下放几项到几十项不等的行政审批事项。
然而，这些数字的背后，究竟多少项目比较有含金量，值得探讨。担任过国务院几个组成机构简政放权改革顾问、中国社会科学院法学所宪法行政法室主任周汉华表示，目前我国到底有多少行政审批事项，恐怕从上到下都不清楚。过去10年间，曾经几次取消、下放行政审批事项，此前官方数据称清理了70%多，但是中央编制委员会办公室发言人李章泽在2013年初清华的一次讲座中表示，这个数字有问题。
然而有些地方政府和机构的“放权”含金量值得商榷。此前媒体报道，在浙江省义乌市接到的省级权限下放清单中，有浙江省经信委下放给义乌的煤炭开采类许可事项、省农业厅下放的草原类许可事项、省交通厅下放的水路和船舶经营许可等部分权限，而事实上，这些权限在可预见的时间内都不会发生；相反，“义乌作为外向度极高的贸易窗口，涉外审批管理权限反而下放得不多。如外商投资合伙企业管理权限，银行业监督管理权限，境外人员入境、就业管理权限等。”义乌市的干部反映。
而浙江省舟山市这个海岛城市，竟然获得了省级下放的草原上开展经营性旅游活动许可、矿藏开采和工程建设确需征用或使用草原许可、临时占用草原许可、草原保护和生产服务工程建设使用草原许可等权限。
“实际的感受是，管的更多了。”周汉华表示，“今年清理和下放这么多项行政审批事项，印象深刻的恐怕只有工商登记制度改革，因为这才是和老百姓关系紧密、有意义的。现在办准生证难、办护照难、车检难，这些方面改革了，才真的有意义。比数字更重要的是实实在在的改革，从批发改革向精细改革转变。”
改革要依法行事
国务院副总理汪洋在2012年两会时期曾经表示，制约改革最大的问题是法律阻力。如何既能改革创新又不会违反法律，这是实践中困扰很多官员的难题。
为了破解这个问题，2006年，深圳在全国率先出台了《改革创新促进条例》。
深圳市人大法制委委员、曾经参与过该条例起草的刘曙光介绍，为了加快改革，当时深圳成立了一个改革办公室，为了让改革有法可依，出台了这么一个条例。这些是时任深圳市委书记李鸿忠的决定。
之后，重庆，西安，武汉，上海等地方也跟进制定了条例。但有些城市想做却没有做出来，比如沈阳。
刘曙光介绍，当时争论较多 的是两个问题，一是改革和法律的关系，改革是破规矩，而法律就是规矩；二是应宽容失败，允许试错，改革没有达到预期目标的官员应该免责。
刘曙光介绍，改革办的工作主要是通过法律安排计划和推进改革项目，督促各单位改革。“后来，改革办并入到政策研究室， 一个机构两个牌子，工作也还在做，但是有些条款就没有去落实，比如改革创新奖，就一直没有落实。”对于原因，刘曙光认为，该条例本身就是指引性的，刚性条款不多，有些刚性条款没有落实，有些条款规定过细因此没有去做。
事实上，其他地方的实践也不容乐观。2013年上半年，上海出台了改革创新促进条例，但《中国经营报》记者咨询上海某区政策研究室的研究员，甚至有人表示“没听说过”。
周汉华和他的研究团队曾经调研过这些地区的改革创新促进条例的实施效果。“非常不理想，基本都被束之高阁。在深圳，我们去调研的时候，有些人都忘记了。”
在周汉华看来，实施不理想的原因一个是立法上的缺陷，这些改革创新条例缺乏操作性，法律刚性不足，只是起到促进、号召、宣传的作用，没有硬性约束。此外，“社会上有一种改革疲劳症。法规不起作用，是因为大家都不太谈改革，上面举措少，下面也不做。连曾为改革前沿阵地的深圳的改革意识都很弱。此外，现在政府财政状况好了，大家收入高了，这和当年启动改革时一穷二白的情况不同。当时不改革要被淘汰，现在各地方自我感觉都很好。”周汉华表示，这也是为什么最近10年各界都在诟病说改革措施甚少、缺少改革动力，出现改革不协调不规范不持续、改革成果不能共享的情况。
在更高的层面，例如广东想要先行先试转变政府职能、调整和下放行政审批事项时，最终是通过全国人大常委会授权国务院准许广东停止暂时调整25项有关法律规定的行政审批的决定。上海自贸区也是通过这种方式，授权暂时调整11项有关法律规定的行政审批的决定。
这确实是一条解决路径。但在周汉华看来，最根本的办法还是要加快制定一部全面深化改革的促进法。
“现在的举措都是小修小补，是被动式的，这种方式很难对问题有全面的审视。并且，我国修法不易，即使是列入人大和国务院的一类二类立法规划，最终实现率也只有50%左右。而且耗时可能非常漫长。”周汉华认为，一部改革促进法可以在制度上更全面的设计，从而积极推动改革。“很多国家都有行政改革法，为改革提供总体依据。”
周汉华团队的研究报告提出，改革方案要科学制定，并要有实施、监督、促进执行和保障措施，改革要宽容失败，要有经费保障，要有专门的改革机构，要有指导和监督，要保持改革机构的独立性。“这个机构不能既是改革的对象又是组织者，不能既当运动员又当裁判员。”周汉华表示。
而有了这样一部法律，全面深化改革领导小组就拥有了法制化手段，把改革纳入法制轨道，让法制建设为改革创新来服务，就可以改变现在法律严重滞后、一改革就违法的情况。
周汉华建议，这部法律应该带有很强的规范性和强制性，要能够产生实际法律效果，减少改革力度不够的问题。
建立现代国家治理体系
对于中国的政治制度发展方向，十八大报告中的基调是中国特色社会主义“管理”体系，而十八届三中全会的决定提法则发生了重大转变，变成全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家“治理”体系和“治理”能力现代化。
虽然只有一字之差，意义却大不相同。
“这首先体现了观念的变化。‘管理’是单向度、从上至下的，‘治理’是多向度，是多元互动的架构。”周汉华解释，而全面深化改革是经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度六位一体。
“国家治理能力现代化还强调了制度相对的成熟性，即逐步形成一个相对成熟的制度，改变旧的不适应生产力发展的上层建筑，也不能每天都在变，而是要发挥制度效益。这是2020年之前必须要做的工作。”周汉华表示。
从国外经验来看，一个发达国家完善的社会治理体系分为三部分，政府、市场、社会三足鼎立。而我们的政府存在缺位、错位、越位问题。目前，国内市场发育尚不完善、如何让市场体系起基础性的决定作用任重道远。而大量的事业单位和严重发育不良的社会组织导致政府不得不在许多问题上直接面对公众，因此要发展社会组织、分担政府转移出来的职能，形成国家治理体系和治理能力的现代化。
对于现代国家治理体系来说，科学管理、精细管理是不可或缺的。仅以转变政府职能、取消和下放行政审批事项为例，我国早在2001年审批制度改革开始的时候就提出了简政放权的基本原则——合法、合理、效能、责任、监督，这些原则成为后来《行政许可法》的基本原则。
即：没有法律依据的取消；可以通过市场、行业自律、公民自主等其他管理方式能实现的是合理依据，即使有法律规定的，也都取消，因为合理性比合法性更高；“效能”意味着一个审批一个部门、不要多头审批；“责任”要求相关部门要权利和责任一致；加强对行使审批权的审批机关的监督，审批机关也要加强对审批对象的监督。
然而，“这些原则掌握起来很难，可以说都有道理也可以说都没道理，最后变成谁官大谁说的算。这是为什么审批制度改革被规避、打擦边球的原因。”周汉华介绍。
而国外的管理对规制影响进行评价或者成本收益分析。把增加、取消、替代这项审批将产生的成本和收益进行计算，如果收益大于成本就采用。
“比如治理PM2.5，他们要将死亡、疾病概率以及社会成本算出来，治理带来的社会收益也要算出来。治理的时候，将PM2.5减少25％、50％、75%甚至100%，收益和成本各是多少都要算清。”周汉华介绍，而目前我国还做不到这些，一是因为体制原因，二来技术上也不具备这个能力。
2013年两会结束至2013年12月31日，共召开国务院常务会议34次，累计取消和下放334项行政审批权，通过了《税收征收管理法》、公司法、海关法等19部法律的修正案草案，对进出口关税条例、城镇土地使用税暂行条例、著作权集体管理条例等16部行政法规做出修改的决定草案。
在放权方面，研究推进政府向社会力量购买公共服务，严格控制新设行政许可的措施，落实引导民间投资的措施，推进公司注册资本登记制度改革。
在创新政府经贸和投资管理模式方面，通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》和《中华人民共和国出境入境管理条例》，和关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。
记者观察 以法律保障改革
哈耶克曾经说过，建构理性希望通过一个设计和规划来搞制度建设，往往失败。伯克说，推倒重来、全面建构的政治理想往往是乌托邦。美国诺贝尔奖经济学家托马斯·萨金特在介绍美国的改革经验时称，美国总是“出了什么问题就解决什么问题”。我国很多30多年的改革亲历者也都说，好的改革政策都不是规划出来的而是干出来的。
当然，社会的渐进演变不排除在历史关键决策端口，进行制度整体质变，比如英国的《大宪章》确定了国王和贵族之间的权利义务关系，并且以法律的形式固定下来、奠定了法制精神。罗斯福推行新政、改变了美国建国百年的自由主义的政策，但也要想尽办法得到最高法院九位大法官的批准。
如果没有法律的权威和法制精神，这些也许都要以另外一种形式发生。中国社会科学院法学所宪法与行政法室主任周汉华表示，对中国来说，现在已经到了改革的关键节点，不管是建设市场经济还是现代国家治理体系，法制都是前提和关键。
三中全会提出，改革的目标是全面深化，重点是经济体制改革，经济体制改革的重点是政府与市场的关系。
周汉华认为，政府与市场关系的核心应该是形成一个法制政府，这也应该是改革的突破点。“ 因为中国政府的权力边界很大，在市场经济中，很难让市场发挥决定性作用，政府要遵守规则，法制政府、有限政府和服务型的政府是各国建设市场经济的共同经验和普遍规律。”周汉华表示，改革是否成功取决于政府改革的成功与否， 而政府改革不是孤立问题，涉及到政府和市场、和社会、和党的关系。
周汉华认为，改革应分三步走：一是通过市场经济体系推动经济发展，人民过上小康生活；二是建立法制社会，养成整个社会按法律规则办事的习惯，维护宪法和法律的权威；三是实现政治民主。“只有三个都到位，社会才能真正健康发展。”
当下的中国，官员盛行裸官，富人热衷移民，即使是农民也为了增产而过量使用农药化肥而非保养耕地。行为短期化成了中国的普遍情况。“他们缺乏安全感，因为法律不是最高权威。”周汉华解释。
而“市场起决定性作用”再往前推一步，就是“法制在政治经济生活中起决定性作用。”
