爱华网“你愿意生二胎吗？”2013年末，一条简短却新鲜的提问几乎成为2013年互联网、微博、微信平台上的年度热词。
即便不少网友大呼“养不起”，但一项或将改变上亿家庭命运的计生新政已摆在眼前。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议作出决议：同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。
这意味着，酝酿多年的“单独两孩”政策正式启动，我国生育政策的调整又迈出“一小步”。
“‘单独两孩’政策终于在千呼万唤中出台了，从实施多年的双独二胎，过渡到现在的‘单独两孩’，这是非常重要的一步。”第十二届全国人大常委会委员、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉接受《中国经营报》记者采访时表示。
国家卫计委专家委员会委员、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武认为，“单独两孩”也为今后的逐步调整完善生育政策创造了条件，打下了基础。
多年呼吁终有变革
2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于调整完善生育政策的决议》：同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。各省区市应当根据人口与计划生育法和本决议，结合本地实际，及时修改相关地方性法规或者作出规定。
“审议时大家达成共识，这既是十八届三中全会的决定，也是老百姓的期待，呼吁了很多年。”蔡昉对记者说。虽然此前已热议多年，但“单独两孩”政策明确写入《关于调整完善生育政策的决议》，还是引发强烈关注。
“1980年中央以一封公开信的形式提出了一对夫妇只生育一个孩子的政策，这是一代人的政策，如今严峻的人口形势经过大家的努力得到极大缓解，即使未来需要继续控制人口增长，也不是必须采取上世纪80年代那么严格的生育政策。”翟振武表示。
人口多、底子薄、人均资源相对不足，是我国的基本国情。正是从这一国情出发，上世纪70年代初，为摆脱国民经济濒临崩溃、人口膨胀的严重困境，国家开始实行计划生育政策。当时提出“一个不少，两个正好，三个多了”，倡导生育“晚、稀、少”。
改革开放以后，由于三年困难时期后补偿性生育的人口陆续进入婚育年龄，人口出生有所反弹。1980年9月25日，党中央发表了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，明确提出提倡“一对夫妇只生育一个孩子”，号召党团员带头执行计划生育。开始全面推行计划生育。
而这封著名的“9·25”公开信，也被认为对我国改革开放以来的计划生育工作、经济社会发展的影响意义重大。
翟振武说，经过三十多年的发展，我国人口形势发生了很大变化。我国人口自然增长率迅速下降，目前是世界平均水平的一半。人口出生率由1970年的33.4‰下降到2012年的12.1‰，人口自然增长率由1970年的25.8‰下降到2012年的4.95‰。1970年，全国人口6亿多，出生人口2739万人，净增2321万人；2012年，总人口13亿多，但净增人口669万人，相当于上世纪70年代的五分之一。
“低生育率也导致了一系列社会发展中的问题，如计划生育政策加速中国的老龄化、劳动力供给不足、出生性别比偏高、家庭结构不合理等。”翟振武说，在当前的人口形势下，“一孩政策”压抑了生育意愿。
“1980年中央的公开信，承诺30年后人口压力不大，人口形势发生变化，就会调整计生政策，指的就是生育率的下降。但当时的人口学家和决策者没有预料到，如今生育率会降低到1.4以下。30年后理应进行生育政策的调整。”蔡昉称。
十八届三中全会后，国家卫计委随即对“单独两孩”新政进行了解读，国家卫计委副主任王培安表示，启动实施“单独两孩”政策，全国不设统一时间表，将由各省（区、市）根据实际情况，确定具体时间。但各地启动实施的时间不宜间隔太长。
“全国不设统一时间表的好处在于，各省需要测算、论证、立法，实际上势必速度有快有慢，政策实行有先有后，生育高峰就会平抑下来。这和分步分批实施‘单独两孩’是一样的效果。”翟振武解释说。
目前，多地传出消息正在进行“单独两孩”的调研论证工作，北京、云南等地则已进入立法程序。若顺利通过，北京将于2014年3月1日正式实施该政策。此外，海南、陕西等省份也称将力争第一季度启动“单独两孩”政策。
“‘单独两孩’政策将影响1500万至2000万符合生育新政的夫妇。”翟振武所在的中国人民大学研究团队经过多次测算、论证得出这一数字。
学界争论与研究重启
人口问题始终是关系我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的重要因素。正因此，国家层面对计生政策调整的酝酿也长达数年。
2008年开始，在国务院的领导下，原国家人口计生委即启动调整完善生育政策的研究和准备工作，委托包括中国人民大学、北师大等高校和研究机构开展“单独两孩”政策相关的调研、数据测算、论证等研究工作，而这项工作直到十八届三中全会召开前都在持续地进行。
翟振武告诉记者，2008年原国家人口计生委正式启动研究，也可以看成是“单独两孩”政策真正动议的时间点。
2008年的两会期间，官方就曾释放信号。当年2月28日，路透社引述原国家计生委副主任赵白鸽的话，称中国将渐进式地改变（独生子女）政策：“我无法回答中国何时会做出决定，但这已经成为决策高层最重要的议题。而计生委计划进行认真而负责任的研究，但要避免突然的改变，以免引发生育高峰。”
而此后2010年开始的第六次人口普查，由时任副总理的李克强担任组长也让外界猜测。当时学者认为，“人口普查之后中国必将面临人口政策的重大调整”。
“这几年做了大量调研论证工作，包括人口总量和结构、生育现状及人口变动趋势判断和估计、千村生育率调查、各种生育方案的模拟测算、生育率的评估等，这些工作一直都没有停。国家卫计委还在全国进行了妇女生育意愿、‘单独两孩’妇女人数的调查等。这说明‘单独两孩’政策准备工作做得比较扎实，不是政府部门拍脑子想出来的。”翟振武说。
由于计生政策涉及经济、社会发展的方方方面，决策中需多方权衡。翟振武说，研究工作主要是国家卫计委牵头，仅他参加的座谈会、研讨会就多达几十场。
而随着研究的推进，相关机构的研究内容也变得更加明确具体，比如，单独一孩的妇女有多少、年龄分布、省份分布、生育意愿等。经反复研究论证，实施“单独两孩”政策的思路和方案也逐步形成。
而事实是，在“逐步形成了实施‘单独两孩’政策的思路和方案”之前，早在2004年，我国即启动了国家人口发展战略研究，由时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏牵头。蒋正华、徐匡迪和宋健分别任三个课题组组长。课题组还集中了包括十多位两院院士在内的300多位专家学者。
“过去这种由中央高层担任课题组负责人的高级别的课题组很少见，说明中央层面非常重视人口发展战略。”蔡昉说，课题组的研究很全面，尽管观点不同，但是给各种观点都留有充分的表达余地。最终形成了国家人口发展战略研究报告。
课题组认为计划生育工作已经取得了很好的效果，达到了目的；我国处于比较低的生育生平，但并不是越低越好；确定当时总的生育水平是1.8左右。
“在课题研究之前，决策者的主要精力放在如何更好地实施计划生育政策，把人口的总量控制住。但课题研究之后，决策者认识到，生育率不是越低越好，而且不断思考什么时候可以调整生育政策。‘单独两孩’的决策从那时候就开始酝酿了。”蔡昉说。
在他看来，“生育率不是越低越好”的共识对计生政策真正调整起到了至关重要的作用。“生育率太低不是好事，生育率低到一定程度，回升是很难的。”
但争议依然存在，有专家曾担心调整计生政策是对过去计划生育政策的否定。此外，对当时生育水平不同的估计、判断，也决定了专家们在计生政策上的倾向。有专家认为，生育率不到1.8的时候调整计生政策会有风险。
“当时的主流观点还是不主张进行计生政策调整，虽然做了大量的研究，获得了证据支持，但仍然没有把研究转换成政策。”蔡昉说。从那之后，计生政策的调整向后推迟了几年之久。
在当时专家学者中，蔡昉的观点曾与众不同。作为一位关注计生政策的经济学家，蔡昉更倾向于从人口红利的角度分析计生政策该如何调整。
“调整计生政策有什么好处？从经济学的角度讲，人口红利决定了过去我国经济保持高速增长，这当然是改革开放的成果，但其源泉是过去比较好的人口结构。”
他认为，2010年开始人口红利消失，人口结构不能帮助经济增长，这时候劳动力短缺、工资上涨、比较优势丧失、储蓄率下降等不利因素显现。
“生育率下降，计生政策并没有起到决定性的作用，所以即使调整政策也不会让人口趋势转变回来，连减慢老龄化的作用都有限。”蔡昉认为，当人口红利消失时，调整计生政策合情合理。
“人口数量不是当前最主要的矛盾，而是人口结构会给我国未来带来很大挑战。”
近几年，学界对计生政策的调整完善提出了不同观点，其中主流的观点有：一是全面放开二孩；二是回到一孩政策；三是主张按年龄设置调整标准。
蔡昉告诉记者，在全国人大常委会审议“单独两孩”政策时候，对人口形势的认识，人大常委会组成人员内部也存在不同侧重点。有一些观点认为，应该尽快全面放开两孩，也有一些人赞成政策的同时，强调要更稳一些，强调人口数量不要失控。
“我认为，这项改革是一个小的步骤，对人口数量、总体生育水平、未来改善人口结构的作用不会太显著。但调整就比不调整要好。”蔡昉说。
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为全面放开二胎打基础
虽然我们面临的人口老龄化形势很严峻，但在很多专家看来，计生政策的调整，并不能从根本上解决老龄化问题。
翟振武认为，“单独两孩”政策，甚至全面放开两孩，对未来中国人口老龄化的问题只能起到一定程度的缓解作用，“单独两孩”政策的作用只能是2~3个百分点的降低。
那么此次计生政策的调整，为什么不是一步到位实施全面两孩政策？
蔡昉认为，实际上，我国老龄化还没有真正开始，仍然有控制人口的必要。此外，政府部门用了几十年的时间实行计划生育政策，人们也越来越理解和接受这种人口调控方式，而在全面两孩政策上，政府的经验还不足。
“所以，需要更稳，小步快走。目前的政策选择，是最稳妥的，对人口数量的控制效果不会太明显，更不会失控。”
而在国家卫计委专家委员会委员、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武看来，“单独两孩”为今后调整生育政策创造了条件，打下了基础。“‘单独两孩’让全面放开两孩政策更容易了，这是一个过渡性的政策，现在全面放开两孩的时机不是很成熟。”
他还给《中国经营报》记者提供了一组数据：我国现有独生子女家庭1.5亿多户，现在如果全面放开两孩，按照70%将生育两孩计算，未来有近一亿的孩子出生，这多数家庭会选择在四五年之内出生。
“一年新增2500万人口，原来还有每年1600万，这就是每年有近4000万人口出生。这就意味着，比上世纪60年代出生率最高的时候每年出生2900万还要多。这就会导致人口到2030年以后会突破15亿。而我国的人口战略目标是不超过15亿。”翟振武解释。
此前国家卫计委的调研数据显示，在1500万~2000万一方为独生子女、且已育有一个孩子的育龄夫妻中，大约50%~60%愿意生育第二个孩子。这意味着，有约1000万户家庭在计生新政后的生活将发生翻天覆地的变化。
至于“单独两孩”政策其他方面的影响。2013年12月23日，国家卫计委主任李斌在人大常委会上作报告时说，实施“单独两孩”政策，不会对我国粮食安全以及教育、卫生、就业等基本公共服务造成大的压力。
李斌说，我国粮食安全及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿人、2033年前后人口达到峰值15亿人左右作为基数制定的。
据预测，政策调整后，2020年前年均比现行生育政策条件下多出生160万人左右，2015年总人口在13.8亿人以内，不会超过“十二五”规划控制目标，2029年前后提前达到人口峰值14.3亿人，大大低于国家人口发展远景规划目标。
与此同时，李斌的报告还释放出了未来计生政策走向的信号：实施“单独两孩”政策，可以为今后适时启动普遍两孩政策，逐步实现城乡、区域、民族间生育政策的基本统一积累经验，创造条件。
翟振武认为，一些人口形势严峻、生育率低的省份，如北京、上海、浙江、江苏等，或将率先实施计生新政。
“‘单独两孩’的政策还需要至少3~4年来实施，今后仍然关注老龄化和劳动力供给、家庭结构等问题。”他表示，全面放开两孩是未来计生政策调整的方向，但还需要测算，接下来计划生育政策就可以淡化了，再发展到像韩国、新加坡等国一样鼓励生育。
采访中，专家一再强调坚持计划生育基本国策，并不等于坚持一孩政策，实施“单独两孩”政策也不是放弃了坚持计划生育基本国策。
“十八届三中全会强调‘逐步调整完善生育政策’，‘单独两孩’不是第一步，也不是最后一步。从计生政策上，长期坚持计划生育国策，目标就是人口长期均衡发展。”翟振武表示，未来，人口结构和数量还是一对矛盾。
蔡昉
中国社科院人口与劳动经济研究所所长
“我认为，这项改革是一个小的步骤，对人口数量、总体生育水平、未来改善人口结构的作用不会太显著。但调整就比不调整要好。”
此前国家卫计委的调研数据显示，在1500万~2000万一方为独生子女、且已育有一个孩子的育龄夫妻中，大约50%~60%愿意生育第二个孩子。这意味着，有约1000万户家庭在计生新政后的生活将发生翻天覆地的变化。
据预测，政策调整后，2020年前年均比现行生育政策条件下多出生160万人左右，2015年总人口在13.8亿人以内，不会超过“十二五”规划控制目标，2029年前后提前达到人口峰值14.3亿人，大大低于国家人口发展远景规划目标。
