爱华网“小组长”制正在成为决策层改革方案出台的顶层设计。 在牵一发而动全身的财税改革领域，2013年9月初，中央财税改革小组成立，楼继伟任小组组长，负责财税改革调研工作。由“一把手”任小组组长统筹改革，似乎成为2013年改革的一个亮点。 然而改革背后，市场纷纷认为中央此举更有上收事权之意，财政改革迎来“集权”时代，相较以往事权和财权相顺应、财力和支出责任相匹配的表述，此次三中全会指出，要明确事权，建立现代财政制度，发挥中央、地方两个积极性，建立事权与支出责任相适应的制度。 业界解读，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理、有效制度规制，以寻求公共利益最大化。 财税改革下一个10年，分税制是否能延续？财政究竟是集权还是分权？ “分税制”改革的坚守 分税制改革将延续，这是多数财税专家在解读三中全会报告后给出的答案。 作为财政体制改革的一大突破，1994年的分税制改革实现了从行政性分权向经济性分权的过渡。“以前是按行政隶属关系控制企业，无论集权还是分权，但在分税制之下，所有企业无论大小，不讲行政关系不看隶属关系，在税法面前一律平等，改革后形成了公平竞争关系。”财政部财科所所长贾康认为。 1994年分税制挽救了岌岌可危的中央财政，使中央财政收入迅速提升到50%以上，直至近两年才降至48%。而中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%，地方则超过了80%。也就是说，地方政府财政支出的约40%来自中央的转移支付和税收返还。这使中央可以对地方政府保持强有力的控制。 随着分税制改革的深入，财政集中度到底应该集中在中央还是放权给地方？虽然目前尚未有明确的结果，但是种种迹象显示，财政“集权”或将更利于改革深入推广。 在楼继伟的新书《中国政府间财政关系再思考》中，他提出我国中央财政收入比重总体不高：国际上这一比重通常在60%以上，而2011年扣除税收返还，我国中央财政收入比重为44.6%，“不仅明显低于其他国家水平，也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应。” 此前，时任中投公司董事长的楼继伟还撰写了“中国财政体制改革下一步”一文，文中他指出“按现有税种，中央确实没有多少余地与地方在收入分享上做太多文章”。同时，他也不同意在事权不调整的情况下增加地方征税权，“这个方向是危险的，是个分裂的体制。” 这一担忧也得到了财税专家的支持。在地方政府的权力还缺乏有效监督与约束的情况下，轻易下放过多的征税权难以被社会容忍，从而危及稳定。 事实上，虽然分税制明确划分了中央和地方财政关系，但分税制以后，从中央税收数据看，其动因和目的正是为了提高中央财政集中度。 财政部财政科学研究所副所长刘尚希称1994年的改革是“中国改革历程中的经典之作”，它结束了之前财政体制摇摆不定的局面，其框架和规则延续至今。更重要的是，它将中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救出来，开启新的中央“集权”时代，奠定了此后中央与地方关系格局。 省以下体制“扁平化” 在分税制实施20年后，随着中国政治经济的现实变化，这一制度的弊端日益显现，再次启动财税改革的呼声不绝于耳。 在1994年实行分税制时，计划先在中央与省为代表的“地方”之间搭成框架，再逐步在省以下理顺体制、贯彻分税制。但实际情况是，1994年之后，省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展。 贾康告诉《中国经营报》记者，各种制约因素迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多；在地方的四个层级之间，则实际上搞成了一地一策、复杂易变的共享和分成，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。不仅在欠发达地区，即使在发达地区，县、乡层级上也没有能够真正搞分税制。 直到目前，中国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。 究其原因是，当年省以下分税制没有得以推行，是因为现有19个税种中大的税种均由中央政府收缴，地方仅剩一些小税种，省以下政府无税可分。另一个原因则是两个金字塔的错位——中国大部分省市经济是“倒金字塔”结构，越大的企业集聚在越大的城市，而财政支出则是“正金字塔”结构，越是基层越要相对支出更多。而2006年，主要由地方收取的农业税废除之后，更是让县乡没有税源来供养当地政府。 对此，部分专家曾提出政府“扁平化”的财税体制，并称英国缩减政府层级，推广“乡财县管”和“省直管县”模式，由五级政府变为三级政府（中央-省-县），三级政府实体各自有合理的税基和举债权，建立三级现代预算制度。 但这种主张并没有得到政府部门的关注，反而引起不少质疑。 国家税务总局原副局长许善达就认为，在省以下层级，实行完全的分税制是不可能的。“越往下按照税种划分收入的比重会越少。到县乡一级，基本无税可分，本身那一层就没收入，怎么分？”在他看来，“分税制的主要矛盾还在中央和省之间，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。” 刘尚希也公开反对将分税制“一竿子插到底”地在省级以下贯彻的主张，“省以下政府间如何去划分财力，是分税制还是其他办法，这是一个途径选择的问题，要根据各省具体情况而定，不能一刀切”。 民生转移支付增强 虽然扁平化的改革存在不同的意见，但是不可否认的是，当前分税制改革在省以下层次出现的问题不容回避，财权、财力和事权的不协调，已经到了新一轮改革必然启动的节点。如何改革省以下分税制和完善转移支付制度成为突破口。 财政部公布的数据显示，2012年中央对地方税收返还和转移支付为45383.47亿元，地方财政支出108947.45亿元。税收返还和转移支付占比为41.66％。也就是说，地方所花的每1块钱，平均就有超过4毛要来自中央拨款。“对地方来说，地方政府所支出的资金，在相当大程度上不是靠地方自己，而是靠中央政府的拨款来实现的。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。 增加中央转移支付力度，无疑是上收事权的一个方面。但是更重要的是，按照市场经济国家的通常做法，把应当由中央负责的支出责任划上来，能理顺政府间财政关系，还能够在一定程度上减少部分不合理的专项转移支付。 在多个公开场合，刘尚希曾表示，从近几年中央财政收入占全国财政收入比重不断下降的事实看，现在中央政府已基本没有财权下移的空间。 数据显示，1994年的分税制改革一举大幅提高中央财政收入占比后，其后这个比率却呈下降之势，从1995年的52.2%降低到2012年的47.9%。同期中央本级财政支出占比由29.2%降为14.9%。 刘尚希介绍，国际上多数国家中央政府掌握的收入在60%以上，就国际经验而言，“现阶段也不应再以财权下移为改革目标。” 记者了解到，由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，本应通过财政体制解决的问题，却大量以转移支付来解决。而转移支付这种非市场性的分配关系，带来了诸多问题。审计署审计发现，有42％的资金被结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的资金又有近2％被虚报冒领、挤占挪用，而抽查的项目中23％实施进度缓慢或建成后未实现目标。
贾康认为，1994年分税制改革本来确定的目标是中央收入占六成，地方四成；中央支出四成，地方六成，但是中央收入从来没达到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承担的事情太多，财力问题仍然较为突出。 2013年最后一天，财政部数据显示，2001年至2013年，中央财政已累计安排革命老区转移支付276亿元。2000年，中央财政设立民族地区转移支付，支持民族地区加快发展，转移支付范围为5个民族自治区，青海、云南、贵州以及非民族省区的8个民族自治州，2000年至2013年，中央财政累计下达民族地区转移支付总额为2853亿元。 财税人士认为，未来转移支付制度完善上应按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素，优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目。
