第14节:事业单位改革的‘破‘与‘立‘



系列专题:《中国十年之真问题:舒立观察》

  事业单位改革的"破"与"立"

  下一步事业单位改革所面临的任务一为分类剥离转制,一为重建公共服务体制,后者更具挑战性。

  千呼万唤,在2004年3月下旬国家发改委和世界银行等机构主办的一次国际研讨会上,我们终于听到了深化事业单位改革的权威性说法。新华社一则"改革要牵动三千万人"的消息颇具震动性,虽然消息表明是项改革仍在"研究建议"阶段,最多只能算是"着手展开",仍然引起业界的诸多关注和议论。

  据统计,中国的事业单位多达130万家,人员2900万,资产近3000亿元。改革牵涉面如此之广,人们在议及改革之初,便很容易将视线集中于解决事业单位之冗员,或是通过撤并和转制来减少事业单位本身。但只要认真分析事业单位的性质和构成就会发现,大步推进这项相对滞后的改革,其实是相当庞大的系统工程,复杂程度甚至超过向来称为难题的国有企业改革。

  何谓"事业单位"?对于这个颇具中国特色的概念,过去曾有不同的解释和经译。目前经过专业斟酌的准确译法是"Public Service Unit"(PSU),意即公共服务机构,正给出了事业单位的应有释义。当然,在过去20多年的改革中,中国的经济结构发生了重大变化,一些过去生存于计划经济体制中的"事业单位"已经演变为企业,或是从来就属于企业性质。还有些"事业单位"本来就是"站错了队",实际上是政府的附属机构。不过,中国事业单位的主体,仍然是最基本的教育、卫生、科技、文化和农业技术服务领域的公共服务机构。目前,单教育和卫生两个行业的职工,就占了事业单位全部职工人数的70%;而中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位。这些数字都足证事业单位的公共服务性质。

  由是,我们基本可以把下一步事业单位改革所面临的任务归纳成两部分,一为分类剥离转制,一为重建公共服务体制。就事业单位本身来说,两部分任务或可分别称为"破"与"立",抑或"减法"与"加法"。后者较前者更具挑战性。

  根据研究和试点改革经验,专家们一般将中国跨行业、跨部门的庞大的事业单位群体分为三类,亦即行政类、公益类及生产经营类。在改革中,将行政类与生产经营类进行清理和规范至为重要。一些行政执法部门以"事业单位"出现,兼具政策、监督、执行、处罚职能,且以财务自收自支的方式运行,因为"政事不分"而利益冲突显著;一些生产竞争性产品的实体以"事业单位"身份自重,无法建立合理的公司化治理结构,由于"事企不分"而严重影响经济效率。

  对这些名实相悖的"事业单位",当然应当进行清理规范,剥离转制。特别是对那些明显从事经营性活动的"事业单位",在确认其所提供产品或服务并不具备类似基础教育、医疗等公共服务产品的公益性特征之后,应当坚决改为产权明晰的企业,使其可以按市场化经则准入、发展和退出,其员工的医疗、退休等福利也可更好地纳入正在完善中的社会保障体系。这些领域若有行业严格监管需要,亦应以市场化方式通过法治渠道落实。这是符合改革方向和尊重市场经济经则的正确做法,最终将更加有利于相关领域事业的繁荣发达。

 第14节:事业单位改革的‘破‘与‘立‘
  除了上述可被称之为"破"的举动,改革迟早要触及真正意义的提供公共服务的事业领域。这很可能是事业单位改革的主战场,难度更大,风险也更大。我们觉得,对于这部分核心领域的改革,政府决策层必须有明确战略、谨慎方针和扎实操作方案,其目标是建立起公平而有效率地提供公共服务的新体制,使基础的医疗、教育、科技、文化等公共服务能够福泽最广大民众,包括偏远地区和经济上处于底层的贫苦民众。在这部分可被称为"立"的任务中,公平性的考虑至关重要,意味着政府应当明确自身的首要责任,重新调整公共支出的重点,尽快建立起公平合理、有效运作的财政转移支付体系,建立起合理的监管框架;而效率是实现公平性的重要保证,因此公共服务的提供者不应简单以"所有制"类型划界,更应实施自由进入和公平竞争的市场经则。

  中国的事业单位改革,其实是继国有企业改革、政府机构改革后的中国公共部门改革第三阶段。某些领域和部分地区的探索事实上早已开始,但全局性改革何时自上而下全面推进,目前仍然没有看到明确的时间表。我们理解,当前由发改委牵头的跨部门课题研究、研讨会和地方性试点都是改革探讨也是预热。而随着中共中央最新提出的"以人为本"的科学发展观一步步落到实处,预热过程必将加速,预热面必将不断扩大和深化。在不久的将来,一场"重建中国公共服务体制"的全方位事业单位改革必然会全面铺开。  

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