爱华网近日，公安部副部长黄明就加快户籍制度改革接受媒体访问，据其介绍，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。 城乡二元分割体制下的户籍管理制度现在已经成为众矢之的。其实，我国的户籍制度并非人们所想象的那样是万恶之首，它只不过是我国身份社会许多不合理制度的挡箭牌而已。譬如，我国城乡建立不同的社会保障制度，城镇职工可以享受基本养老保险金，而农村居民则不享有基本养老保险金。由于不同城市社会福利保障水平不同，因此，不同城市的居民之间不能自由地迁徙。 如果不改革我国不合理的社会保障制度，那么，户籍管理制度改革毫无意义。事实上，湖北省早已取消了城镇户口和农业户口，实行统一的户籍管理制度。但是，这项制度并没有让湖北的农民自由进城务工，也没有改变城乡二元分割的局面。城市的外来务工人员仍然无法享受城市最低生活保障，而城市的各项基础设施建设仍然面向城市居民而不是农村居民。这是中国改革的一个现实悖论。部分学者把中国城乡社会保障制度中存在的问题归咎于户籍管理制度，其实不然，户籍管理制度只不过是被城乡管理者所利用而已。假如不解决身份社会城乡分割的管理体制，那么，讨论户籍改革制度毫无意义。户籍制度改革和社会福利保障制度改革紧密相连，如果不考虑中国当前的实际情况，只是在户籍管理制度上做文章，那么，中国的户籍管理制度改革很可能会出现新的问题。中共中央十八届三中全会指出，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城镇落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。实际上已经为中国的户籍改革指明了方向。
在我看来，中国的户籍改革不是全面放开，而是根据中国城镇化建设的总体目标，实行定向的城市准入制度。通俗地说，自由迁徙是中国户籍制度改革的终极目标。但是，在目前的情况下，由于各个城市的容量有限，全面放开户籍管理，让公民自由迁徙到特大城市，这些城市就会不堪重负。正因为如此，十八届三中全会提出了一个“阶梯性”解决方案，允许居民自由地在建制镇和小城市自由落户。居民可以选择在建制镇和小城市居住，户籍管理不作任何限制。这一方面是因为这样的户籍管理制度改革符合中国城镇化发展的总体要求；另一方面则是因为建制镇和小城市的社会保障水平相对较低，人口的自由迁徙不会给这些建制镇和小城市带来严重的冲击。对于中等城市的户籍管理则坚持有序放开的原则，等到这些城市的社会保障体系足以容纳更多人口的时候，才能让更多的居民进入这些城市落户。对于大城市则制定落户的条件，允许部分居民进入这些城市定居。而对于特大型的城市，则实行严格的户籍管理，防止出现越来越多的“城市病”。可以这样说，本届三中全会所确定的户籍管理方案，是一个实事求是的户籍改革方案。其目的不是要限制公民的迁徙自由，而是要把户籍管理改革的目标与中国城镇化的现实需求结合在一起，从而使中国的城镇化建设能不断改善居民的福利，使中国户籍制度改革能够真正造福亿万民众。 这样的户籍制度改革，既遵循着渐进式改革的传统路径，同时又符合中国的现实情况，因而具有可行性。但正如人们所知道的那样，渐进式改革将会产生巨大的成本，权钱交易将会大量出现。在渐进式的户籍管理改革体制之下，将会产生大量的寻租行为。事实上，现在一些建制镇和小城市对农村居民早已没有了吸引力。那些曾经放弃农村户口的城镇居民，为了获得土地的所有权和土地经营权，甚至主动放弃城镇户口。而那些想要获得更多发展机会，试图进入大城市特别是特大型城市的居民，则不得不为实现自己的梦想付出惨重的代价。这是中国社会转型时期的历史阵痛，这是中国身份社会长期实行分割管理所产生的历史遗留问题。解决这些问题需要一代人甚至几代人付出更多的努力。那些刚刚走出大学校门，试图怀揣身份证走遍天下的年轻人，面对城市户籍管理的森严壁垒，一定会倍感失望。但这就是中国的国情，或者说是中国社会改革必须经过的历史阶段。 现在中央政府正在积极推行社会保障一体化的改革，随着各个城市社会保障水平的不断接近，随着全国社会保障信息系统网络建成，随着各个城市基础设施的相继完善，严格的户籍管理将会越来越没有意义。正如人们所看到的那样，在户籍制度管理方面，户籍制度管理机关的负责人不敢越雷池半步，不敢对附加在户籍管理制度上的各种社会保障制度公开提出批评性的意见。但是，有良知的学者应当意识到，户籍管理制度使得城乡分割的管理体制得以巩固，而附着在户籍管理制度之上的各项不合理社会保障制度，则使得中国的户籍管理制度积重难返。中国户籍制度改革必须统筹兼顾，实事求是，必须看到中国户籍制度背后所隐含的复杂社会关系。假如天真地以为，取消户籍管理，就可以解决所有的问题，那么，就会患改革的“幼稚病”。
