爱华网政绩考核不再唯GDP论英雄 中组部近日下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，核心就是政绩考核要去GDP化。中组部还明确指出，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予处理或处分，已离任的也要追责。 目前，在全球经济一体化的背景下，我国正遭遇国际经济下行压力，并且国内出现了行业产能过剩、结构性就业矛盾、生态环境恶化、食品药品质量堪忧、社会治安状况不佳等突出问题，这对我国未来的经济增势也带来了一定的压力。 目前着手进行政绩考核的纠偏“唯GDP”，并对造成恶劣影响的官员进行追责，无疑是想从理顺我国目前部分官员的政绩发展观入手，理顺发展思路，调整产业结构，让我国的发展从量变走入质变的阶段。 但新的考核制度将如何进行，我们的官员又将接受怎样的考核制度，这一切，我们还在摸索。 临近年终，湖南资兴市白廊乡的党委政府，即将迎来上级的综合绩效考核。和往年相比，乡党委书记廖草洋显得从容和轻松多了。 这一心态的转变，与政绩评价标准相关。近日，湖南省推出新的党政官员绩效考核体系，对全省县市区实施“差异化”分类考核，大幅减少GDP权重，甚至取消部分乡镇的这一指标考核。 白廊乡地处东江湖库区，交通不便，经济基础薄弱，而在历年的政绩考核中，与GDP相关的指标是重头，因此该乡的排名一直殿后。廖草洋坦言，每年乡里要完成上级下达的财税和招商引资任务都压力巨大，“两年前曾引进一家碳素厂，可环评过不了，去年只得关门。” 但在考核重压下，乡里只得被迫“买税”—每个干部动员自己的老板朋友，通过运作，将在其他地方做的工程的税款交到白廊乡，“乡里再给予10%左右的回报”。 而在最新的分类考核体系里，白廊被划为生态建设乡镇。因此，他们接到的“考卷”将剔除GDP指标，取之为生态保护、民生实事、农民纯收入等为主的系列指数。“我们不再为GDP纠结了。”廖草洋说。 事实上，长期笼罩在GDP考核之下的地方各级政府，近年来一直呼吁中央改革政绩考核体系。 考核新政顺势出台—12月6日，经中共中央批准，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确规定对地方官员的政绩考核不再简单“以GDP论英雄”。 中组部负责人提出，时至岁末，今年的年度考核，各地各部门要按照《通知》要求着手调整。目前，湖南、河北、江西等省已纷纷作出响应，推出了新版标准。 地方官员政绩考核新政的推出，无疑与中国决策层的经济新方略紧密呼应，折射出的是中国经济发展方式与发展理念的大转变—从求“量”正式进入到求“质”。 官员考核“淡化GDP” 中组部的政绩考核新政，只有短短8款条文，其核心就是淡化GDP考核，要点有五：考核不能唯GDP；不能搞GDP排名；限制开发区域不再考核GDP；加强对政府债务状况的考核；考核结果使用不能简单以GDP论英雄。 简单地说，这个新考核体系既做“减法”，也做“加法”：一方面，不再单纯以GDP衡量地方发展成效，取消增长率排名并停止对农产区和生态区的GDP考核；另一方面，将民生改善、社会进步、科技创新、教育文化、劳动就业、社会保障和人民健康状况等纳入考核，并加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩以及地方债务等指标的权重。 新政获得了社会民众的高度评价，专家更称这是中组部在制度设计上明确纠偏“唯GDP论英雄”。 据《人民日报》报道，在新政制订过程中，中组部书面征求了31个省区市和发改委、财政部、国土资源部、环保部、人社部、民政部、审计署、税务总局、统计局9个部门的意见。从总体上看，各地各部门都赞成改进地方官员政绩考核工作。 事实上，中共十八大和十八届三中全会都先后提出“完善干部考核评价制度”。今年以来，习近平亦在多次讲话中强调，不再简单以GDP增长率论英雄。 中国社科院政治学研究所所长房宁向时代周报分析，中组部这一新政，既是落实中共十八大精神和十八届三中全会关于全面深化改革决定的重大举措，亦是对习近平总书记讲话的呼应和具体细化。 在房宁看来，中组部新政直击目前政绩考核弊端，针对性特别强，可谓专为解决中国现实发展问题的“量身定制”。 在过去相当长的一段时期，“唯GDP论英雄”的考核机制制造了一个又一个棘手的问题，比如地方巨额负债、资源浪费、环境污染。为此，政绩考核新政强调“加重资源消耗、环境损害、生态效益等指标在评定政绩中的权重”。该新规首提“强化任期内举债情况的考核”，将政府负债作为重要的政绩考核指标。 现实在于，近年来地方政府举债因无“硬约束”，“寅吃卯粮”导致地方政府债务规模急速膨胀，成为中国经济运行的潜在风险。国家审计署6月公布，截至2012年底抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元，较2010年底的3.4万亿增长近13%，其中16个地区债务率超过100%。 为此，新考核体系强调对官员政绩的综合分析，从历史与现实多种维度进行考量—“辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用，既看发展成果，又看发展成本与代价，既看显绩，更要看打基础、利长远的潜绩”。 新政还提到，凡是对造成资源严重浪费、生态严重破坏，以及盲目举债留下烂账的，要记录在案，视情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。 房宁表示，这些举措都无疑为地方官员戴上“紧箍咒”， 纠正和完善长期以来存在的“五年任期现象”，以制止“新官不理旧账”“吃子孙饭”的不作为、乱作为，让那些搞“形象工程”“政绩工程”的官员受到责任追究。 “唯GDP论”积弊 政绩考核是一根指挥棒，有什么样的政绩考核导向，往往就会产生什么样的政绩观、发展观。多年以来，上级政府对下级政府官员政绩的考核指标体系，主要是围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标。正是这种单一的考核体系造成地方“唯GDP论”的发展模式。 作为衡量经济增长的重要工具，GDP（国内生产总值）被诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森和诺德豪斯称为“20世纪最伟大的发明之一”，它与太空中的卫星能够描述整个大陆的天气情况非常相似—能够提供经济状况的完整图象。 但这个指标有内在缺陷：不能衡量社会成本，不能衡量增长的代价和方式，不能衡量效益、质量和实际国民财富，不能衡量资源配置的效率，也不能衡量分配，更不能衡量社会公正、快乐和幸福等价值判断。 GDP伴随着我国改革开放特别是社会主义市场经济体制的建立而得到广泛使用，一直以来在我国经济社会发展进程中扮演了重要角色。 在独立撰稿人邓聿文看来，大凡经济落后国家，要实现快速的经济增长，摆脱贫困，都有一个做大做强GDP的冲动。因此，在改革开放初期，我国采取政府主导型经济增长的方式，积极创造条件，促进GDP快速增长有其历史合理性。 问题是，GDP的高速增长就像强劲有力的火车头，拖动中国社会向前疾驰，最终掀起“GDP狂热”：GDP长期被作为各级政府官员的主要考核指标，在这一指挥棒驱使下，各级地方政府和官员动用各种资源促进经济增长，往往是层层分解下达跟GDP有关的各种经济指标。 对此，重庆市秀山县档案局局长白胜文深有感触：2008–2010年，县里每年都要向局里分配下达200万元的招商任务，完不成他本人将被县领导“单独约见”。档案局员工成天和档案打交道，对招商工作几乎一无所知，局里要完成任务，每年都只能向其他单位“匀”一部分招商资金以充数。 像档案局一样，被分配到任务而原本与招商工作毫无关系的秀山县级部门，还包括团委、妇联、总工会等群团组织。秀山发改委负责人称，2008—2010年县委县政府给下属60部门共分配了30亿元的招商任务，其中多数部门只能像档案局一样靠“作弊”来应付。 GDP数据注水“作弊”也应运而生。数据显示，自从1985年国家和地方分别核算GDP数据以来，地方统计总和始终高于全国的GDP总量。2009年各省GDP之和超出全国总量2.68万亿元，2012年超出5.76万亿元，今年前三季度已公布GDP数据的2 8省高出全国总量3.7万亿，与2010年全年持平。 诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾组建过一个国际专家小组，专门研究GDP是否真是衡量经济和社会进步的可信指标。研究结果显示，单纯追求GDP增长可能最终造成一个国民生活更糟的社会。 事实上，我国各级政府推崇的“唯GDP论”发展模式，已带来了巨大的社会成本和一系列新的社会矛盾：产能过剩，生态环境恶化，资源约束逼仄，官商勾结严重，贫富分化拉大，民生矛盾突出，社会稳定度下降，人民群众的幸福感和GDP增长并未同步。 中央财经大学联合中国发展和改革研究院发布的《发展和改革蓝皮书》将这种经济增长和其带来的问题相比较，认为是“有增长无发展”。国家行政学院教授汪玉凯则称其为“无效增长”现象：经济总量和增速的数据都很抢眼，但民生改善、社会发展却停滞不前。 政绩考核的变迁 据国家行政学院教授吴江透露，新中国建立后相当一段时期，对官员的选拔和考核主要强调德才兼备。这一标准更多地着眼于官员本身的素质，因为比较空泛，缺少衡量实绩的标准。 首次为官员考核标准赋予具体内容的是改革开放总设计师邓小平，中组部根据小平同志在1989年的一次讲话，订出了考核干部的三个标准：拥护改革开放路线；要让人民满意；政绩突出。在此后的官员考核中，实绩开始被强调，标准被细化。 1994年，时任国务院副总理李岚清给时任总书记江泽民写信，提出怎样才能科学地鉴定一个干部的政绩，他以省长和部长为例，说现在考核省长的政绩时主要是看他所在的省的GDP，但完全看GDP行不行？财政收入很重要，但是不是有了财政收入就什么都好？ 1996年，中组部受命制订、出台“县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系”， 共分三大类十八个指标，但这套考核体系缺陷在于太偏重经济发展的实绩考核，明显忽视对环境保护、社会发展等方面的考察，客观上助长了政府官员的“唯GDP”政绩观。 2003年，新一届中共中央提出要建立新的政绩考核评价体系，“体现科学发展观和正确政绩观要求”。 2005年，中组部选择四川、浙江、内蒙古等3个省区开始政绩考核改革的试点。中组部的试点考核体系着力综合考评，强调不“唯GDP”，不仅考核经济指标，还考察社会、政治、文化建设。 时年51岁的邱明君是这套考核体系的受益者。他在经过系列考核程序后，从四川省三台县委书记任上被提名为绵阳市副市长候选人，2005年8月17日顺利当选。 邱明君此后还被擢升为绵阳市委常委、宣传部部长，目前因年龄已退居二线。时隔8年，邱仍感慨当年的闯关经历—2004年以来他主政的三台县财政收入不仅没有增长，反而有所下降，但这并未影响他的升迁。 当时全新的试点考核体系认可邱明君符合科学发展观要求的潜在政绩：在他任职期间，三台县财政承担了11个亿债务，并用5年时间还完这些债务，还投入1.6亿对三台县的国企进行彻底改制，给下任留下了良好的工业底子。 2009年8月，在历经多层面试点后，《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》被中共中央政治局审议通过。这一制度化的官员考核新模式强调“以科学用人，保证科学发展”，开始逐步淡化GDP指标，从单评实绩转为综合考评。 但几年来，地方政府GDP竞赛仍如火如荼，多数省份制定过高的GDP目标，地方版“4万亿”投资计划层出不穷。中组部2013年版政绩考核体系，正是直面这些现实问题应声而出。 与2009年版相比，它显得内涵更深广，针对性更强。华创证券发布报告评价称，二者差异主要有两点：一是本届政府的执行力表现得更强，将真正改变“唯GDP论”的考核形式；二是首次把政府负债和积极化解历史遗留债务作为政绩考核的重要指标，地方政府债务被戴上考核的“紧箍”。 淡化GDP的政经逻辑 这次中组部对官员政绩考核提出的改革方案，实际上与决策层的经济新方略紧密呼应，折射出的是中国经济发展方式与发展理念的大转变。 中共十八届三中全会启动了中国新一轮改革，对政治、经济、社会、文化和生态领域建设作出了系统性安排，这彰显了决策层谋求全面、协调、可持续发展的执政思维。国家主席习近平在多个场合反复强调经济“增长必须是实实在在和没有水分的增长，是有效益、有质量、可持续的增长”。 一个现实是，世界经济格局正在深度调整，高速增长的中国列车也开始减速，进入增长阶段的转换期。今年全年经济增速稳定在7%-8%的区间几无悬念。 国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣认为，“我们要追求的目标不应是速度回到过去的台阶，而是使发展的质量和效率上一个台阶。” “传统的发展模式已经走到尽头，不能以环境、资源、社会公平和未来发展的牺牲为代价。”在王一鸣看来，中国未来国家战略的重要根基是提高发展质量和效率,只有这样，才可以使速度放缓下的企业盈利水平持续提高，使政府的财政收入依然保持比较高的增长速度，使就业状况不断改善，使各类民生问题得到更为有效的解决。 国家行政学院教授汪玉凯表示，从官员政绩考核改革入手，淡化GDP，无疑是促进中国转型发展的最有效的抓手，为经济转型提供强大的组织保障。 而淡化GDP的目的，更在于改变竞争性的地方政府增长模式。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林将这种增长模式概括为“以经济总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以政府主导和地方政府间竞争为突出特点”。 经济学家吴敬琏的比喻更直接：“各级政府都变成了准公司，书记是‘董事长’，市长是‘总经理’，他们掌握了太多的配置资源的权力，他们去投资，用资源投入去拉动GDP的增长。市场在资源配置中的作用，不但没有加强，反而弱化了。” 十八届三中全会已承诺要让市场在资源配置中发挥决定性作用，对政府、市场和社会各自的责任进行了明确的划分。“随着改革的深入，政府承担的责任发生了变化，政绩的考核要求、对象、总指标也就相应要发生变化。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军指出，不“唯GDP论”就将是政府职能转变的必然要求。 今后市场将决定GDP的增长，政府的主要责任是为市场运行提供好的投资环境，好的制度，好的监管。政府要根据资源、禀赋等各方面条件，更好地做好发展规划、环境营造、政策引导，而不是盲目搞一些大的政绩工程。 “因此，对政府和官员的政绩考核将是考核他们有没有让市场更好地发挥主体作用，有没有为市场主体发展提供好的环境、制度、政策。”赵锡军说，而不是考核引进了多少资本，开了多少家公司，投资、消费、贷款增加了多少。 12月13日落幕的中央经济工作会议中“全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系”，尤其是“不要有后遗症的增长”的提法，显示了决策层强化不再“唯GDP论”的态度。 各地“衔枚疾进” 中组部新考核体系出台之后，不少地方政府紧急呼应，亦推出了地方版实施细则。 湖南最新出台考核体系，建立完善了以县市区为主体的分类考评指标体系，按照经济发展程度的不同，把全省122个县市区分成中心城市城区、城乡复合发展县市区、扶贫开发县市区三大类，每个类别为其设置了不同的考核目标值，彻底摒弃了过去“一把尺子量到底”的考核模式。 另外一个重大变化就是考核对GDP指标的弱化。时代周报记者发现，湖南在对县市区的考核指标中，GDP权重仅为5%，落在“经济结构指数”（12%）、“居民收入水平”（7%）和“社会安全指数”（7%）之后，与“环境质量指数”齐平。 江西省亦从制度上对“唯GDP论英雄”发展观作出修正。此前，该省对市县的考核，是固定资产投资、工业发展、农业发展、服务业发展、生态环境建设、和谐社会建设、新型城镇化、财政收入上台阶八个单项。其中，对固定资产投资和财政收入实施有专项考核，并给予倾斜性的专门奖励。 该省此次新考核体系取消了单项考核，按照“五位一体”总布局，全面考核评价党的建设、经济发展及成效、社会管理综合治理、精神文明建设和生态文明建设等内容，并分类予以考核，对扩大经济总量而不顾环保等发展质量的行为，做“减法”给“负分”。 杭州刚刚启动了2013年度综合考评。这次“年终考”首度降低GDP考核权重，增加了生态建设、民生改善、创新发展等方面的考核指标，同时引入民意测评。 新疆多地也争相推行新规弱化GDP考核，取消GDP及增长率排名，实施“生态保护优先评价”。 12月11日，贵州省政府办公厅公布《贵州省市县经济发展综合测评办法》，将GDP权重从以往统一的20%降至市级12%、经济强县13%、非经济强县14%，同时新增设4项生态环境类测评指标和3项科技进步与就业类指标。
重庆市则已将全市划分为五个功能区域：都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区。中央政治局委员、重庆市委书记孙政才透露，针对不同的功能区，采取不同的政绩考核方式，给予不同的财政、产业等方面政策支持，以促进区县特色发展、差异发展、科学发展，实现全市一体化、区域发展差异化。 这种自上而下的政绩考核评价体系的调整，已经成为了新的指挥棒，开始影响地方的发展格局、发展方式以及发展生态。但受访的专家们仍提醒注意避免政绩考核改革的一种误区：强调“不简单以GDP论英雄”，不是不要GDP了，不是不要经济增长了；中国仍需牢牢坚持以经济建设为中心，需要防止的是不能把发展简单化为增加生产总值，一味在增长率上进行攀比，以生产总值排名比高低。 此外，在优化调整中央对地方自上而下考核的同时，还需尽快建立社会对地方政府自下而上的考核体系，即：增进地方民众对于地方官员的约束力，促使地方官员以“民意”为施政方向，从而构建自上而下（现有考核体制）与自下而上（民意约束）相配合的激励与约束体系，以真正遏制“GDP崇拜”。
