爱华网如何落地既取决于决心，也考验智慧 外界认为，中组部在12月10日下达的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（下称“《通知》”），是继11月5日《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》首提纠正“唯GDP论英雄”之后，再一次以中央文件的形式对地方GDP崇拜问题进行纠偏。 “这是对十八届三中全会相关精神的具体阐释，但要真正地转变政府职能，改变‘唯GDP’的发展倾向，改革干部考核机制只是其中一方面内容，我们还需要财税体制、干部任用体制等多方面的综合制度改革才能够实现。”国家发改委宏观经济研究院研究员肖金成接受时代周报采访时说道。 国家行政学院教授刘旭涛也未表示乐观，他表示，如果按照2009年中共中央关于干部考核体制的“一个意见、三个办法”，实际上并未强调GDP增长，而是重点强调了科学发展和正确政绩观，方式上也引入内部民主测评、外部民意调查等手段，考核周期也兼顾了任期考核和年度考核相结合，但实际上地方上举债造城、盲目大干的趋势并未扭转。 晋升锦标赛 国家发改委城市和小城镇改革发展中心今年对12个省区的一份调查显示，12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。 除此之外，更有一大批二线城市规划了庞大的地下轨道交通，2013年国内城轨投资规模有望达到2800亿-2900亿元人民币，比上年增加12%-15%；40余条地铁线路被列为“年内争取开工”项目，其中，21条地铁线发布了预期建设时间。 官员们为何热衷造城？来自新加坡国立大学邓永恒和清华大学吴璟等学者的一项研究发现，如果一个市长、市委书记在任期内的GDP增长率比前任领导每增长一个标准差，市委书记升迁的可能性会提高4.76%，市长升迁的可能性提高10%。而投资交通设施、发展房地产是GDP增长的最佳良药。
相反，如果市委书记和市长把投资用于水、空气治理、环保等和环境建设相关的地方，在283个城市中，在这方面平均每多投资一个标准差，升迁的概率下降8.5%，市长升迁的可能性下降6.3%。 西方一些观察家发现，2000–2009年，中国各城市在环境领域的投资出现大幅度下降。北京大学环境法学专家汪劲教授认为，官员们不愿投资于环保领域，因为这些努力需要长时间才能得到回报。 但这一看法的最大差异出现在了公众和地方官员之间，中广网在今年年初在山西省的一项调查显示，有71%的受访群众认为，那些只顾经济增长而不管环境污染的官员应该被解职。91%的官员却认为，这种官员应该继续留用。 然而实际情况是，GDP发展更像是试图升迁的官员在任期间不得不重点落实的工作。“官员的升迁规则实际上并不完全通过考核机制来体现，更像是一种约定俗成的规则，地方上干部考核标准跟中央的规定并没有太大出入，但GDP的增长体现在政府工作报告中，体现在媒体的宣传当中，无论是省级到县级到乡镇，把GDP增长指标一层层地压下来，想不重视都难。”肖金成分析说。 对此，在经济学界，学者们把中国官员们的晋升模式称为“晋升锦标赛”。北京大学光华管理学院教授周黎安是最早注意到这一现象的学者之一，周黎安的研究论文认为，晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源，但由于晋升锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，正面临着重要的转型。 “晋升锦标赛”的最大特点就是“层层加码”，地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。与此相联系的，当上级政府提出某个经济发展指标(如GDP增长率)，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象。 层层加码的结果就是每年各省的GDP增长数字加总往往远高于国家统计局所核准的全国GDP增长数值。 以2011年为例，国家统计局发布的2011年我国GDP为47.2万亿，而按各省份已发布的初步GDP数据加总约为51.8万亿元，多出4.6万亿元左右。 “中央颁布一个经济增长目标，下级政府就会竞相提出更高的增长指标，而且行政级别越低的地方官员提出的指标越高，晋升锦标赛往往发生在中央以下的任何一级地方政府间。”周黎安说。 地方债追责 “在分税体制下，地方要增加财政收入，提高民生的支出，只有两个出路，一个就是招商引资发展经济，大搞基建，另外一个就是卖地，搞土地财政，两者密不可分，尽管中央提出要考核民生支出、环境保护，但这些都需要钱，最终指向也就是发展经济。”肖金成说。 这在很大程度上演变成了GDP竞赛，这一后果通常会变成巨额的地方债务。 中国社会科学院财经战略研究院最近发布的《中国宏观经济运行报告（2013—2014）》指出，截至2012年底，36个被审计地方政府本级政府债务余额为38475.81亿元，其中有五成是 2010年及以前年度举借的。在当前的债务层级分布中，市级政府债务比重最高，地级市已经成为地方债的“重灾区”。 在去年经历了人事动荡的江苏无锡被外界认为是其中的重灾区之一。 时代周报记者了解到，在原无锡市委书记毛小平执掌无锡的8年间，无锡新市政府工程，资金投入上千亿，主体工程占地面积近一万亩。以无锡市交通建设为例，“十一五”无锡市投资在公路、航道、道路、铁路、港口、站埠、机场、公交、轨道上，总计投资885.8亿元。尤其是近几年，无锡的传统产业大规模转型，很多老企业“退城进园”，城市建设日新月异。但与此同时，一些深层次的矛盾逐渐积累并爆发，“大拆大建”中因征地拆迁引起的纠纷尤甚。 最大的争议来自于无锡倾力打造的地铁，尽管无锡的客流量可能达不到国家要求的每小时三万、两万，甚至一万，但无锡因为有钱，也加入了修建地铁的行列。而无锡方面甚至认为地铁不仅能治堵，他们更有必要先修建后发展。最终，无锡地铁在2008年开始上马。 “那时，无锡的城市规模还未拉开，交通尚属‘健康’。而具有前瞻视野的规划部门认为，未来10年，伴随城市发展，拥堵是一个可以预见的问题，而轨道建设不能先堵后建。”无锡市轨道交通规划建设小组办公室的一位工作人员如是解释。 与之对应，无锡市2012年全市公共财政预算收入为658亿元。 时代周报了解到，在毛小平落马之后，这些债务落到了新任的领导班子头上。 此番中组部的考核新政旨在遏制地方举债的冲动，《通知》中明确指出，要把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。 但肖金成关心，考核的“板子”要打在哪个责任人身上。“对盲目举债进行追责，应该会起到一定的作用，但问题是追究谁的责任？是前任一把手的责任还是整个领导班子的责任？举债搞基建本身就是政府行为，很难说把责任落到个人的头上。”肖金成进一步解释说，“要确认是否过度举债，其实也是很大的难题，就像无锡这样的城市，它本身财政收入高，能够承担很高的债务数字，但很多贫困的地方就不可能借那么多。” 隐性指标如何考核 当前，国际经济下行的态势并没有得到彻底改观，而国内又面临着雾霾的困扰以及产能结构调整。在这一形势下，调整官员升迁体制，实际上对于理顺国内矛盾也有着重要意义。 但仍有民众担心，在现阶段，GDP不可否认的仍是最为直观和最好量化的衡量标准，一旦降低权重，是否会引更深更难察觉的投资冲动。 “完善干部考核机制一直在进行，最重要的节点就是2009年的‘一个意见、三个办法’，当时还都是以中央政治局的名义下发的，但地方的盲目投资在这几年间反而越演越烈。”刘旭涛所说的“一个意见、三个办法”是指2009年中央印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》、《地方党政领导班子和领 导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，这几份文件对原有的干部考评体系引进了民主推荐、民主测评、民意调查等新的内容，并且在最重要的实绩分析一项中，经济建设的内容只在其中占很小的比例，新增城乡居民收入、地区经济发展差异、发展代价，基础教育、城镇就业、医疗卫生、城乡文化生活、社会安全，节能减排与环境保护、生态建设与耕地等都亦被列入考核之中。 “但规定基本都流于形式，最终实际操作中看重的还是经济发展。”刘旭涛说。 而国家行政学院教授汪玉凯也表示，中组部新的《通知》与原来的文件出入不大，“只是着重对具体的现象纠偏，没有涉及到干部考核评价的制度改革。” “从考核方式上看，‘民主推荐、民主测评、民意调查等六大环节，看起来有来自多方面的评价主体和信息渠道，但由于评价人通常对候选人情况并不了解，或者碍于复杂情面，因此在很多单位的实际考核中存在一定的形式主义、‘走过场’等现象。最终都不如切切实实的数字管用。”刘旭涛对时代周报说。 国家行政学院教授竹立家也向时代周报表示，目前的考核体系中最能够量化的只有经济发展数字，而其他内容往往流于表面。 “指标体系需要重新设计，例如普通职工的工资增长率、就业率以及教育和医疗投入、社会安全率等都容易量化，而社会保障、社会诚信和社会和谐之类的‘软指标’，虽不好衡量，但是也可以通过公众调研、中介参与等方式予以实现。”竹立家说。 在考核评价形成数字量化之后，如何通过这些数字来对在任干部进行约束？ “必须建立回溯机制，对领导干部的过往政绩进行回溯考核，避免短期行为；另外追责机制也要加强，把各项责任落到个人头上，而不是最后追究起来‘谁都没有责任’，另外除了对有问题被考核者追责外，还要对考核者追究责任，如果被考核的干部以后出现问题，当年的考核责任人也应该承担一定的责任，这样才能避免走过场的情况出现。”刘旭涛还认为，甚至还可以在一定范围建立干部晋升的公开竞选机制，在上级组织部门考核、推荐的基础上，在当地党代会和人代会范围进行差额竞争。 “公开透明的竞争才能避免上级仅凭GDP数据来任命官员。”刘旭涛解释。
