爱华网摘 要：公共信息资源的公共性特质决定其反映的是社会公共性问题，公共信息资源的“边界性划分”是同公共生活演进的过程相联系。公共性、广泛性、互动性成为公共信息资源管理的三大基本特征。传统意义上的政府信息资源管理仅仅局限于政府内部信息资源的循环流动，并且管理的主体过于单一化，应对传统意义上政府信息资源管理的体制和模式进行创新，构建一个政府主导，第三部门辅助，企业积极参与的公共信息资源管理综合体系，在力求管理模式创新的同时，以保证公共信息资源的效用得到最大化发挥。
关键词：公共信息资源管理；体制建构；模式创新
一直以来，以政府所主导的公共信息资源供给模式，在实践中逐步形成了一套固化的公共信息资源管理体制。随着现代信息技术的拓展和公共事务的复杂性日趋增强，传统意义上的政府信息资源管理体制和模式需要重构和创新，在寻求建构以政府主导，第三部门辅助，企业积极参与的公共信息资源管理综合体系的同时，还应对公共信息资源管理的模式予以全方位和多视角的考察，以期实现公共信息资源管理供给模式的创新。
一、公共信息资源管理的概念界定
公共信息资源是相对于私人信息资源而衍生出的一种资源类型。通常意义上，私人信息资源主要是由私人生产和提供，其信息成本由私人承担，遵循市场等价交换的供给模式，即“信息付费者=信息使用者”。公共信息资源一般是指政府为了维护公共利益和服务人民大众而予以提供的信息资源。到目前为止，人们对公共信息资源概念的界定还尚未统一。从国外来看，美国的《田纳西州公共信息法案》中指出,公共信息是在法律或法令以及与官方事务相联系下所收集、组织和保管的信息,包括: ①政府部门产生的信息； ②为政府部门所生产以及政府部门所拥有的信息或有权获取的信息。保罗·乌勒( PaulUhlir) 在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中把公共领域的信息定义为“不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据来源、类型及信息”。[1]实际上，公共信息资源与政府信息资源是两个极易混同的概念。美国联邦信息资源管理备忘录中认为,政府信息是指为联邦政府或者由联邦政府创建、采集、加工、发布或处理的信息[2]，而政府信息资源则是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但却对政府各项业务活动有影响的信息的统称。[3]
从国内来看，对公共信息资源的概念界定主要从政府的角度、广义的角度以及社会性的角度予以阐释：（1）政府的角度。莫力科与王沛民在《科学学研究》中撰文指出：“以政府为主体的一切负有公共事务管理职能的组织(包括行政机关,法律法规授权、委托的组织,来源于纳税人税款的政府财政拨款的社会团体、组织等公务事业法人和社会组织) 在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、储存和清理的所有信息,称为公共信息。”[4]（2）广义的角度。谢俊贵在《公共信息学》中强调指出，“所谓公共信息是一种特定的实用型信息类型, 它是指所有发生并应用于社会的公共领域, 由公共事务管理机构依法进行管理, 具有公共物品特性, 并能为全体社会公众共同拥有和利用的信息”。[5]（3）社会性的角度。从社会性角度解读公共信息资源管理，即可将其细分为公共事业信息资源管理和公共资源信息管理。其中, 公共事业信息管理研究的是社会公共服务事业部门的信息管理问题, 包括社会医疗保险、社会劳动保障、社会保险、人力资源管理、行政管理服务等公共信息资源的开发利用与信息管理。公共资源信息管理主要研究的是社会公共信息资源管理问题, 包括社会公共信息资源开发利用, 如标准信息资源、专利信息资源、文献检索系统、信息搜索引擎等应用系统的建立与维护。[6]
综上所述，尽管国内外对公共信息资源概念的理解不尽相同，但其表达的本质内涵是相互一致的。首先，公共信息资源的“公共性”决定其反映的是社会公共性问题。在逻辑上遵循与公共利益密切相关，有关公共政策的推行、公共议程的设置、相关公共利益的维护和制度的合理安排都可将其纳入公共信息资源管理的范畴。其次，公共信息资源的“边界性划分”是同公共生活演进的过程相联系。尽管早期政府信息资源与公共信息资源在内涵和外延上没有明显区别，但是，进入现代性社会以后,随着相关社会事务日渐复杂, 政府生产和掌握的信息资源并不能覆盖所有社会公共事务领域,特别是随着西方新公共管理运动的兴起，第三部门的空前活跃, 这为整个社会信息资源管理权力体系的平衡和公共信息资源的合理配置创造了组织条件和社会环境氛围,政府信息资源与全面反映公共生活的公共信息资源在外延和内涵上的区别渐渐明显。[7]当前看来，传统意义上的政府信息资源管理仅仅局限于政府内部信息资源的循环流动，强调官僚体系对信息流动过程的监控，这已经在某种意义上严格限定了管理的目标、对象以及价值取向，我们应采用公共信息资源管理，创新传统意义上的政府信息资源管理体制和模式，拓宽信息管理的对象和内容，以保证公共信息资源的效用得到最大化发挥。
二、公共信息资源管理的基本特征
（1）公共性：公共信息资源管理的本质特征。在整个信息资源运作体系中，公共信息资源管理的对象只针对社会公共信息资源，即一定时期内与社会共同体成员利益密切相关的公共信息，以满足和服务于社会每个个体成员对信息的普遍性需求，比如同老百姓生活密切相关的公共事务以及公共利益变化状况的信息报道等。正是由于公共信息资源管理的公共性特征，其必然反映的是社会公共事务、公共议题以及与公众生活密切相关的信息报道，信息的管理状况直接关乎每个社会成员的切身利益。事实上，“公共性”构成了公共信息资源管理的最本质概念，只要逻辑上同公共利益密切相关、公共政策的制定与执行、相应的制度安排以及相关的公共事务信息均可列入公共信息资源管理的范畴，并组构成公共信息资源管理的范畴体系。
（2）广泛性：公共信息资源管理的主体特征。传统意义上都把政府作为公共信息资源管理的主体,但“公共部门在管理信息资源时有自身独有的问题, 公共部门管理者比私人部门管理者要处理更大的系统间相互依赖性、更多的繁文缛节、采购硬件时的不同标准以及更广泛的组织外连接”。[8]事实上，随着“行政国家”的兴起以及政府公共性职能的扩张，政府的相关公共事务日益膨胀和复杂化，这必然决定了政府在应对公共信息资源管理的局限性和有限性，使得传统公共信息资源管理的主体由单一化走向多元化。公共信息资源管理的主体不再局限于行政机关，司法机关、立法机关等国家机关以及各种非政府组织（NGO）、第三部门等都应当成为公共信息资源管理的主体。
（3）互动性：公共信息资源管理的运作特征。随着公共信息资源管理主体的日益多元化，社会成员主体更加积极全程参与和监督公共信息资源管理的运作，这种参与方式和监督方式使得公共信息资源管理呈现政府与社会的良性互动。政府以“竞标”和“外包”的方式将公共信息资源的开发和管理转移给社会上的企业运作，此外，政府还鼓励和引导更多社会组织实现社会公共信息资源的自我管理与服务，加快政府电子政务系统的开发和建设，扩大信息共享空间，提高公众信息的辨识能力与获取能力，与此同时，第三部门、企业和社会大众自觉关注和参与公共信息资源的开发和管理，这些“互动性行为”进一步促推了政府公共信息资源管理的效率提高和开放程度。
三、公共信息资源管理：体制建构与模式创新
公共信息资源的配置与管理，其涉及到信息共享的秩序与信息公平问题。由于公共信息资源管理的目标主要是为实现信息的共享性与信息利用的效用最大化，由此，要确保信息的共享性与效用最大化，公共信息资源管理就必须防范公共信息的部门垄断和私人垄断。当前看来，公共信息资源的有效管理有赖于体制的建构，以保障信息流通的秩序与信息共享的公平。随着公共信息资源管理的主体趋向多元化，这种涉及多方主体参与的管理活动其管理体制的建构也应多元化，即构建一个政府主导，第三部门辅助，企业积极参与的公共信息资源管理综合体系。
（1）政府主导：公共信息资源管理体系的核心。毫无疑问，政府主导下的公共信息必然是公共信息资源的主要组成部分，与社会共同体成员密切相关的公共基本信息，比如相关法律法规条例，住房改革政策，医疗保障制度，社会保障制度等，都是关乎民生利益所需的最基本的公共信息。对这类涉及民众利益和关乎社会公平的信息资源的管理和把关，政府扮演着重要的核心角色和承担着不可推卸的责任。此外，政府应设立专门的公共信息资源管理机构，对社会整体的公共信息资源管理做统一规划和配置安排，并制定公共信息资源管理的相关法律法规，以规范各方主体对公共信息资源管理获取和利用的途径及方式，从而保证公共信息资源的效用最大化发挥。
（2）第三部门辅助：公共信息资源管理体系的重要组成部分。依据联合国国民经济核算体系的标准，如果一个组织一半以上的收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠则是非营利的第三部门组织。第三部门主要包括慈善组织、民间社团等,具体表现为各种各样的行业协会、商会、学会、研究会、学校、医院、福利院、图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、体育馆等,它与政府部门、市场部门共同构成当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。正是由于第三部门在其运作过程中会产生各种信息，而其非赢利性的特质则决定了这类信息的公共特性，因此，第三部门所公布的信息也应纳入公共信息资源范畴。当前，由于第三部门种类繁多，主体参差不齐，其公布的相关公共信息还需要进一步把关和管理，由此，加强第三部门的公共信息资源管理成为社会公共信息资源管理体系的重要组成部分，并且随着第三部门的不断发展壮大，其必将成为政府信息资源管理的重要合作伙伴。
（3）企业参与：公共信息资源管理体系有机运作的润滑剂。我们都知道，市场机制是围绕公民之间互动的自愿交易而建立起来的，该机制的适用性受制于“搭便车”现象（free-rider）发生。由于公民团体规模的扩大，自愿交易的方式会导致“囚徒困境”（Prisoners’dilemma）的情形，因此，一部分产品或服务必须通过权力的手段来提供（Mueller,1989）。事实上，前面我们已经论述，政府主导和生产公共信息资源的同时，也可以“外包”给私人企业经营和管理，这在某种意义上缓减了政府对公共信息资源管理的压力和提高了公共信息管理运作的效率。随着私人部门和公共部门的交叉与合作，私人企业披露的相关信息也逐渐具备了公共信息的性质，比如上市公司的财务报告、企业的年度运营报表、企业重组交易信息等都可归入公共信息资源。尽管在相关公共物品的资源配置上，个人私利与公共利益之间总存在着矛盾，难以实现“趋同一致性”。但是，依照经济自由主义的观念，个人私利与公共利益是兼容的，而能够实现这种个人利益与公共利益的兼容机制是市场的选择规则。充分竞争的市场选择能够基于任何个人的最大化行为，从而实现整个社会的资源配置效率即公共利益。[9]由此，企业积极参与公共信息资源管理的同时，不仅促推了公共信息资源管理体系运作的灵活高效，也实现了企业自身的利益和发展。
作为公共物品特质的公共信息资源，从公共物品的生产方式和提供方式来看，传统意义上的政府信息资源管理实质上主体过于单一，实际上，我们不应仅局限于以政府作为公共信息资源管理主体的单一考量，而应对公共信息资源管理的模式予以全方位和多视角的考察，以寻求公共信息资源管理供给模式的创新。
（1）新公共物品管理模式。Coase（1974）指出分析，在一定的技术条件和制度安排能引起“排他成本”降低的情况下，纯公共物品由私人提供不仅可行且更有效率。[10]自Drucker（1969）提出“民营化”一词之后，公共物品领域的市场化改革迅速在世界各地蔓延，并逐渐成为新公共物品管理模式。民营化意味着政府减少干预，增加私人供给机制功能以满足公众需求。Savas于1922年总结得出政府促成私营部门进入公共物品领域的三种途径：委托、撤资、以及替代。[11]不难发现，公共信息资源的生产和供给选择新公共物品的管理模式，其必然促推政府权力的下放，并随着竞争机制的引入，供给主体的多元化将实现重大突破，并通过产权制度激发私营部门参与公共信息资源供给的热情。当然，随着私人产权的引入极有可能导致政府对公共信息资源监控权的弱化，并形成私人供给公共信息的垄断优势，这些负面影响不容我们忽视。
（2）PPP模式。Reymont（1992）首创公共物品供给PPP模式（Public—Private—Partnership），即公共部门与私营部门的合作伙伴模式，这种模式强调政府同私营部门加强合作伙伴关系的建立，并以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共物品的生产，政府则根据私营部门的供给质量分期支付服务费，PPP这一模式追求全新的“双赢”合作理念作为公共物品的供给模式。公共信息资源管理采取PPP模式，能最大化地提高公共信息资源供给和生产的效率，并且确保整个公共信息资源管理项目的供给执行过程都在政府的稳步控制下，从而有效规避公共信息资源由私人龚断的潜在危险。但是，由于政府部门与私营部门都有“利己主义”的动机，两者之间的“交易点”成为滋生腐败及违法行为的土壤，并且契约履行过程中“信息不对称”容易导致公众利益的受损，形成“契约失灵”，对此，应采取适当的规避和防范措施。
（3）互补管理模式。Weisbrod（1986）认为：第三部门的出现是市场失灵和政府公共物品供给不足的结果，它被视为一支独立的第三方力量在公共物品提供上实现公平与效率的最优结合，同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义。[12]然而，正如政府和市场会产生“失灵”，第三部门也常常会偏离志愿机制，在提供公共物品上产生功能性和效率上的种种缺陷，Salamon（1987）将此类失灵称为“志愿失灵”。[13]事实上，对第三部门的“志愿失灵”，政府的刚性制度恰好是弥补其不足之处的关键，此外，第三部门对公众需求的回应性具备良好的弹性，这样，二者在各自的特征上具有极强的互补性，它们之间可以建立起“合作关系”。从西方发达国家对公共信息资源管理的实践经验来看，这种合作互补关系被视为积聚两者优势解决复杂问题时的有效方式，应用极其广泛。其最典型作法是由第三部门协助政府生产和管理公共信息资源，而政府主要提供资金和政策上的扶持，并以特许经营、公私合营的形式与第三部门合作。
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[12]Weisbrod, Burton A., "Toward of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three - Sector Economy," In Rose-Ackerman S.(ed.), The Economic of Nonprofit Institutions, New York: Oxford University Press, 1986, p.26.
[13]Salmon，L.M. Partners in public service：The Scope and Theory of Government–Nonprofit Relations[M].New Haven.Yale University Press，1987.
[作者简介]倪明胜（1982—）男，湖北鄂州人，中共天津市委党校研究生部教师，行政管理学硕士，主要从事公共管理与公共事务治理研究；李昱（1965—）女，湖南澧县人，中南大学政治学与行政管理学院思想政治教育博士，湖南女子大学党委宣传统战部部长、教授，硕士生导师，主要从事人力资源管理与思想政治教育研究。
