爱华网“城乡二元结构是制约发展城乡一体化的主要障碍。”十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）一语道破了城乡一体化发展中的阻力和难点。 实际上，我国在计划经济体制时期，在制度和管理上把城市与农村截然分开，形成社会经济“城乡二元结构”分治格局。改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，城乡二元结构有一定缓和趋势。 而此次《决定》对打破城乡二元结构，促进城乡一体发展规划了非常清晰的蓝图，这就是“以工带农，以城促乡，城乡一体，建立一种新型的工农和城乡关系”。 多位专家学者在接受采访时表示，《决定》打破这样的二元结构，城乡一体发展有了明确的方向，而且也有了非常明确的以工促农、以城带乡的可行的方法。 打破城乡二元结构 近年来，城市和乡村的差距更加明显。虽然政府一直在努力缩小城乡差距，中国乡村变化也日新月异，但仍赶不上城市的飞速发展。 “改革开放三十多年来，城乡二元结构有一定的缓和趋势。”西安朝华管理学院院长单元庄认为，改革开放前十多年，尤其是随着乡镇企业的发展，弱化了城乡二元结构差距，但是进入上世纪九十年代后期和新世纪，随着中国加入WTO，开放的步骤进一步的加大，面对的外来竞争也与日剧增，出现了一个现象就是所谓的“国进民退”，而效仿当时典型的淡马锡模式，让政府、国有企业、银行有机地整合起来，使得原来效率不高的国有企业得到政策、资金的支持，这就形成了新的利益集团。 上述情况的出现使得财富高度集中，国有企业基本都在城市，而另一方面，原来蓬勃发展的乡镇企业发展则受到了遏制，城乡二元结构、工农二元的差距扩大，进一步延伸到了社会其他领域。随着世界金融危机的发生，中国经济的发展也受到了影响，而城乡二元结构差距扩大问题就显得很突出。 单元庄认为，消除城乡二元结构是一个系统工程，比如说上世纪八十年代乡镇企业的发展就是缓和城乡差距的一个很好的实例，不过，后来乡镇企业并入民营经济，小城镇建设变成了城市化建设，城市化建设得到了大发展，也带来了很多问题。 “三十多年来，我国在消除城乡二元结构方面做出了很多尝试和探索，道路曲折。”单元庄分析说，这就要通过多元化路径来化解城乡二元结构差距，首先更应该强调城镇化的发展，尤其是小城镇的发展，而以往的城市化则应该有适度的发展，其次，农业必须工业化，即把农业向工业化、工厂化、车间化发展。 此次《决定》中明确表示要打破城乡二元结构，给出的路径很清晰：以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体四个内涵组成新型工农城乡关系。 根据产业发展的历史经验，在工业化发展早期，一般都是实行农业支持工业发展的政策，而在工业化较为发达的中期和后期，一般都是采取工业反哺农业的政策。 单元庄表示，在新型工农城乡的发展中，工业反哺农业，城市反哺农村，城市工商企业反哺个体户。 “消除这一障碍需要一个过程，至少需要六七年时间。”陕西省社科院学术委员会副主任委员张宝通表示，在组成新型工农城乡关系中，以工促农、以城带乡最为关键，这也是工农互惠、城乡一体的基础。 建立城乡统一建设用地 《决定》中明确表示，打破城乡二元结构，强调让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，赋予他们更多财产权利。 西安交通大学公共政策与管理学院教授、房地产研究所所长杨东朗表示，农民根本的财产就是土地，如何赋予农民更多财产权利，这就意味着农村土地将进行改革。 在《决定》中明确表示，“完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场”。 陕西省房地产研究会会长王圣学表示，目前，国内土地制度一直以来二元分割，农村集体用地不能上市，必须经过政府征收才能拥有在国有土地市场上自由流通的资格。但是建立城乡统一的建设用地市场，并不是指农村集体用地会完全等同于国有建设用地。农村集体建设用地进入市场必须经过严格的制度程序，比如说在税收、出让金这块按照相关法律程序进行，方可合法上市。 但这意味着未来农村集体用地进行市场化流转的空间将会很大，这一切的前提是要打破当前城乡二元体制的土地结构。 当前农民对农村集体用地只有承包权和耕种权等基本权利，并不拥有处置权和使用权。现行《土地管理法》规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。也就是说农村集体用地没有抵押权，不可以流通。 比如说，在城市居民可以买两套房，而在农村实行一宅一户，如果农民将宅基地转让，就不能再次申请农村宅基地。目前法律中表示城市居民不能在农村买宅基地，而农村宅基地只能在同村内部转让。杨东朗认为，随着土地改革的深入，未来宅基地的流转也将会放开。 在农村中存在的一个不可忽视的现象是，农民进城务工以后，大量土地被闲置，如果这些闲置的土地能够流转起来，无疑将大幅提高土地的使用效率。 此外，近年来，由于城镇化进程带来的大量土地需求，征地拆迁类纠纷事件频发。 杨东朗认为，2002年农村土地改革在国内已经试点，陕西也有8个县在试点农村土地流转，试点中集体建设用地可抵押，这里面的农村建设用地不涉及耕地，但是可供流转的土地太少，集体建设用地主要是农村宅基地。 本次《决定》中表示，要建立城乡统一建设用地。“统一的前提是产权的平等”杨东朗表示，首先要解决农村建设用地与国有土地市场的统一，也就是产权的平等。 比如，农村集体建设用地如能通过招拍挂等方式进行市场化流通，则与城市建设用地获得了一样的市场流通渠道。农村集体建设用地权益进行市场化分配，也就意味着，“农地”的征收和补偿价格，将不再按照土地产出计算，而按照土地的市场价值计算。农村土地与城市建设用地“同地同权”，被征地农民也将获得城镇化发展的土地红利。
此外，土地确权是土地流转的前提和基础，但目前全国土地确权工作尚未完成且依然繁杂。杨东朗说，全国多地已经在给农民发产权证，陕西高陵县在土地流转试点中表现突出。 据了解，2010年，高陵启动农村产权制度改革，对农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权“四权”进行确权、登记、颁证，打通资产自由流动的瓶颈。 杨东朗说，“建立城乡统一的用地市场”，需要在确权、自愿的基础上实现同地同权，同时完善制度，如此，农民才能真正分享土地增值收益。
