爱华网据《2006中国环境状况公报》，去年，全国地表水总体水质属中度污染，其中，珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。巢湖水质为V类，太湖和滇池为劣V类。今年入夏以来，太湖暴发蓝藻，严重危及无锡群众饮水安全，引起社会高度关注。这些状况说明，我国流域经济快速发展，增长方式仍然粗放，污染物排放居高不下，相当多的江河湖泊污染已不堪重负，生态系统急剧恶化，必须实行休养生息。www.qikan.com.cng4SA9igEuvtLZ9mE 一、休养生息的重大意义 2005年11月13日，中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故，约100吨苯系污染物进入松花江，导致了严重的松花江水污染事件，引起国内外广泛关注。由于松花江流域结构性污染突出，许多大中城市缺乏污水处理设施，企业违法排污现象时有发生，经济快速发展给松花江水体造成了巨大的压力。2007年5月10日，我们召开了松花江流域水污染防治工作会议，要求用大约10年的时间让松花江流域休养生息，恢复松花江流域山清水秀的自然面貌，维护流域生态系统良性循环，确保流域江河安澜。这项重要决策得到了党中央、国务院的充分肯定，赢得了国内外的积极评价。www.qikan.com.cng4SA9igEuvtLZ9mE 让江河湖泊休养生息，就是要实行最为严格的污染物排放总量控制制度，以水环境容量确定发展方式和发展规模；就是要尊重自然规律，充分发挥水生态系统自我修复能力，逐步改变环境恶化状况；就是要综合运用工程的、技术的、生态的方法，加大治理水环境的力度，促进水生态系统尽快步入良性循环的轨道；就是要充分运用法律、经济和必要的行政手段，既要形成严格排放、合理开发的强大压力，又要形成主动治理水环境的积极动力，用高效的办法解决长期积累的环境问题。www.qikan.com.cng4SA9igEuvtLZ9mE 做出这样的重大决策，主要基于以下三点考虑： 第一，这是摒弃“先污染后治理”传统治污模式的必然要求。工业革命以来，发达国家的工业化风起云涌，在创造了巨大物质财富的同时，也付出了沉重的环境代价，特别是二次世界大战后，环境污染日趋加重，重大环境事件不断发生。严重的环境问题引起了社会各界的强烈不满，抗议活动此起彼伏。1970年4月22日，从美国的西海岸到东海岸，有2000多万人走上街头，高举着受污染的地球模型和巨幅招贴画，高呼“保护人类生存环境”等口号，将反污染运动推向高潮。在强大的社会压力下，发达国家开始治理污染，走上了一条“先污染后治理”的老路，也付出了沉重的环境代价。1953年～1968年发生的日本水俣病事件，对当地居民造成的身体损害和心灵创伤至今无法抹去。通过发达国家的深刻教训，早在20世纪70年代，党和政府就认识到环境问题的重要性。改革开放以来，特别是近年来，采取了一系列重要措施，坚持在发展中保护环境。经过努力，取得了积极进展。但必须清醒地看到，一些流域环境治理的速度赶不上环境污染和生态破坏的速度，水环境形势依然十分严峻。2006年，国家地表水监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为40%、32%和28%。主要水污染物排放总量明显超过环境容量，水污染状况依然严重，人民群众对水污染事件的反映和投诉越来越多。我国正处于社会主义初级阶段，水环境容量极其有限，“先污染后治理”的道路根本走不通。同时，贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，要求必须坚持以人为本，“先污染后治理”的道路绝对不能走。国内外环境治理的教训反复证明，依靠末端治理缓解环境压力的模式无异于“扬汤止沸”，穷途末路的命运无可挽回。休养生息则是“釜底抽薪”，必将改变单纯治理污染的老路，从发展的源头保护环境，推动经济社会逐步走上生产发展、生活富裕、生态良好的康庄大道。www.qikan.com.cng4SA9igEuvtLZ9mE 第二，这是发达国家水环境治理的一条重要经验。面对积重难返的环境问题，进入20世纪60年代，特别是70年代，发达国家纷纷采取严厉的措施保护环境、治理水污染。日本实行了世界上最为严格的环境标准，对污染型产业的发展形成了强大的约束力，对环境基础设施建设形成了强大的推动力。日本的琵琶湖是滋贺县1400万人的水源地，也是京都府、大阪府和兵库省水源的重要供给地。1930年，琵琶湖还清澈见底，能直接饮用。从1950年开始，随着战后经济快速增长，排放到湖体的污染物大量增加，水质不断恶化。1965年，南湖所有游泳场全部被迫关闭。1971年到1972年，污染达到了最严重的程度，湖内的水明显变臭。1977年后的10年中，频繁出现藻类，直接影响到居民的饮水安全。痛定思痛，从20世纪70年代初开始，在琵琶湖提出了污染物排放总量控制的概念，实行了严于日本全国的污染物排放标准和环境影响评价标准，很多污染物排放限值大幅提高，与健康有关的指标提高了10倍左右。环境准入“门槛”的提高，极大地推动了当地产业结构的优化升级，从发展的源头上削减了污染。在此基础上，他们禁止含磷合成洗涤剂的使用，对家庭排水和家畜废水也提出了严格的处理要求。经过努力，入湖污染物大幅下降，给湖泊环境质量的改善和生态系统的修复提供了“喘息”的机会。另外，通过实行底泥疏浚工程，用芦苇丛进行水质净化，清理革除湖内青草等，促进了湖泊生态修复。实践证明，琵琶湖的休养生息，既改善了琵琶湖环境质量，又提升了周边地区的发展水平。www.qikan.com.cng4SA9igEuvtLZ9mE 第三，这是尊重自然规律的重要体现。在粗放型经济增长模式下，经济发展速度越快，污染物排放量越大。当人们对水环境的索取大大超过其承受能力时，流域生态系统就会严重失衡，“体弱多病”，不堪重负。如果继续发展下去，就会产生严重的生态灾害。正如恩格斯在《自然辩证法》中所指出的：“我们不要过分陶醉于对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了想得到耕地，把森林都砍完了，但是他们梦想不到，这些地方今天竟因此成为荒芜不毛之地。”因此，我们再也不能放纵人们对自然环境的掠夺行为，必须给水环境以必要的时间和空间，发挥水生态系统的自我修复、自我更新功能，使生态生产力得以恢复、发展，使生态系统由严重“失衡”走向“平衡”，进入良性循环，实现人与自然和谐发展。www.qikan.com.cng4SA9igEuvtLZ9mE 二、休养生息的基本原则 在历史发展的长河中，休养生息是我国经济社会发展由衰转盛、由颓而兴的重要政策，是历史发展进程中某一特定阶段的必然要求和客观规律。汉初采取了宽刑薄赋、军功授田、奴婢复民、逃者归产等措施，大大恢复了国家的实力，为汉武时期开拓疆土、形成中国的国家格局奠定了基础。唐代贞观时期提倡节俭，吏治清明，以务实宽简精神立法，实行均田制和租庸调制，轻徭薄赋，发展生产，奖励农耕，实行了正确的休养生息政策，依靠劳动人民的辛勤努力，出现了牛马布野、谷价低廉、路不拾遗、社会升平的昌盛景象。清王朝在明末战乱贫弱的基础上，励精图治，治河开荒，振兴经济，实施了摊丁入亩等一系列休养生息改革政策，全国土地由康熙时的7.3亿亩增长到雍正时的8.9亿亩，到乾隆末年超过10亿亩，实现了社会稳定，国力强大，人丁兴旺，文化昌盛，开创了长达130多年的太平盛世，达到了中国封建时期经济社会发展的顶峰。www.qikan.com.cng4SA9igEuvtLZ9mE 自然生态的休养生息与经济社会的休养生息既有联系，又有着本质的区别。古代休养生息政策的出台，都是在战乱贫弱、民不聊生的情况下提出的。20世纪70年代末，在国民经济经受了“十年动乱”的重创后，邓小平同志提出实行联产承包责任制，这是排除“极左”路线干扰、实现振兴农业和强国富民目标的重大战略决策。经济繁荣、社会稳定是自然生态休养生息的重要基础。让江河湖泊休养生息，是在我国改革开放取得了重大成就、综合国力有了显著增强的背景下提出的，是“盛世环保”的集中体现，其根本目的又是为了通过恢复水生态系统的良性循环功能，维护经济社会长期保持又好又快的发展态势。因此，让江河湖泊休养生息，是综合运用经济社会发展规律和自然规律指导环境保护工作的重要体现。让江河湖泊休养生息，必须坚持科学发展。胡锦涛总书记强调，科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。以人为本最基本的要求就是关爱生命。如果经济发展了，物质生活丰富了，但喝的水却是不合格的，生活的环境是污水横流的，群众的健康受到了严重危害，这就违背了发展的目的。让江河湖泊休养生息，就是要以维护人民群众的健康为根本出发点，用统筹兼顾的方法，协调经济发展、社会进步、环境保护的关系，把经济社会纳入全面协调可持续的发展轨道。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig 让江河湖泊休养生息，必须加快转变经济发展方式。高耗能、高污染产品增长快，科技含量不高，既是我国经济结构不合理、增长方式粗放的重要体现，也是一些江河湖泊环境不堪重负的重要原因。长期以来，一些流域上了不少小化工、小造纸、小皮革等项目，加剧了结构性污染。粗放型增长方式必然带来高排放，我国每年增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，使人口多、水资源少的矛盾更为突出。实际上，经济增长方式由粗放向集约转变的过程，既是优化经济的过程，也是污染减排的过程。在环境优先原则的指导下，严厉的环境保护措施不仅没有妨碍日本的经济发展，而且有力地促进了产业结构的调整和优化。日本从1975年到1980年，工业氮氧化物的排放量由61.5万吨降至54万吨；二氧化硫由110.9万吨降至72万吨，5年中分别下降了12%和35%。而日本防止公害的投资在1975年达到顶峰后逐年减少，到1980年只有1975年的1/3，可见产业结构优化贡献之大。让江河湖泊休养生息，就是要严格实施污染物排放总量控制制度，加快淘汰落后生产能力，关闭浪费资源、污染环境的违法排污企业，推动循环经济和清洁生产的发展，促进产业结构优化升级。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig 让江河湖泊休养生息，必须全力推进环境保护历史性转变。过去的经验告诉我们，环境保护的历史是一部正确处理环境保护与经济发展的关系史。温家宝总理在第六次全国环保大会上提出：要加快实现“三个转变”：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这“三个转变”是方向性、历史性、战略性的转变。在一定条件下，发展就是燃烧。烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP。传统的发展模式，消耗的资源多，产生的污染大，经济增长与环境保护的矛盾十分尖锐。科学发展就是消耗的资源越少越好，产生的污染越小越好，最好是“零排放”，前者是“资源节约”，后者是“环境友好”，总括起来就是又好又快。让江河湖泊休养生息，就是要以更加严格的环境保护措施加快优化经济增长，努力做到以环境准入促进生产技术换代升级，以功能分区促进产业布局合理有序，以环境成本促进资源优化配置。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig 让江河湖泊休养生息，必须全面实行流域环境综合治理。当前，我国污染排放的构成日趋复杂，工业污染还在发展，生活、农业污染又日益突出。流域是一个十分复杂的生态系统，上游的环境污染直接影响中下游的环境质量，上游的生态保护关系到全流域的生态安全。河流是生命之河，对其开发应该控制在合理的限度内，保持必要的生态基流。让江河湖泊休养生息的过程，也是环境保护大发展的过程。要在进一步加强工业污染防治的同时，实行工业、农业、生活污染全面治理，实现上游、中游、下游水环境保护协调发展，统筹流域生产、生活和生态用水合理分配，综合运用工程、技术、生态措施，以及经济、法律和必要的行政手段和谐推进。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig 总体上看，我国已经基本具备了对江河湖泊实施休养生息的条件。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国经济建设取得了重大成就，经济总量已经位居世界前列。特别是近年来，更是呈现增长速度较快、经济效益较好、物价水平较低的良好态势。2006年，国内生产总值20.94万亿元，比上年增长10.7%，财政收入3.93万亿元，城镇居民人均可支配收入11759元。一些江河湖泊不堪重负的地区，也是经济发达的地区，像太湖流域人均GDP已达到6000美元以上，已经完全具备了实行休养生息的经济实力。同时，在一定程度上讲，一些地方的经济快速发展是以牺牲环境为代价换取的，经济增长越快，财政收入越多，越应该拿出更多的资金、腾出更大的空间保护环境。当然，增长方式的转变并非一蹴而就，必然经历一个“阵痛”的过程。在休养生息的前期，可能要牺牲一点儿经济增长速度，但换来的是经济质量的提高和环境质量的改善，换来的是长期稳定的发展。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig 休养生息绝不是消极、被动地等待，而是积极、主动地进取，不是迟滞，而是蓄积。要通过江河湖泊的休养生息，对长期困扰我国经济发展的粗放型增长方式形成强大压力，引导各地转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，从根本上缓解水环境的压力。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig 三、休养生息的主要对策 让江河湖泊休养生息，既是综合治理水环境的过程，也是经济社会健康发展的过程。要经过20年或更长一段时间的努力，让江河湖泊的水环境质量得到明显改善，一些江河湖泊的生态系统进入良性循环，为全面协调可持续发展奠定坚实的基础。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig (一)严格环境准入 让江河湖泊休养生息，必须严格控制新的污染。一要严控有毒有害物质的排放。坚持以人为本，今后10年，凡是向国家确定的需休养生息的江河湖泊排放重金属和难降解有机污染物的项目，向封闭、半封闭水体排放氮磷的项目，一律停批。二要控制高耗能、高污染行业过快增长。严格钢铁、铁合金、焦化、电石、铜冶炼、汽车等行业准入条件，凡是不符合国家产业政策和环境保护要求的，一律不批。三要严格控制污染“增量”。对未按期完成减排任务、超过总量指标、环境违法问题突出、主要控制断面不达标，以及没有完成淘汰落后产能任务的地方或企业集团，实行“区域限批”、“流域限批”，暂停该地区或行业新增污染物项目的环评审批。四要加强“三同时”管理，严把项目验收关。全面清理整顿新开工项目，对不履行“三同时”的，要立即责令停止生产；对试生产的企业，要重点检查污染防治设施同步运行情况，对不正常运行的，要停止试生产，并责令限期改正。五要积极开展规划环评，从规划的源头控制污染。要通过实行严格的环境准入制度，确保新上项目符合科技含量高、资源消耗低、污染排放少的要求，并通过“以新代老”，努力实现经济增长、污染减排。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig (二)淘汰落后产能 落后生产能力是资源浪费大、环境污染重的重要因素。要按照国务院发布的《节能减排综合性工作方案》和国家关于火电、钢铁行业“上大压小”产业政策的要求，加大电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、平板玻璃、造纸、酒精、味精、柠檬酸等12个高耗能、高污染行业落后生产能力的淘汰力度。要在国家确定的需休养生息的江河湖泊，限期淘汰或关闭生产能力达不到一定规模的草浆和化学制浆生产装置，以及黄板纸、废纸造纸、酒精、味精、糠醛、淀粉等重污染生产企业。有条件的地区要进一步采取严于国家标准的产业政策，提高水污染物排放标准，并加快实施。各地要制定淘汰落后产能分地区、分年度工作方案并认真实施，对不按期淘汰的企业，地方政府要依照国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并加大处罚力度。要通过加快落后产能的淘汰和重污染企业的关闭力度，促进区域产业结构优化升级，大幅度削减污染负荷。www.qikan.com.cn4BNewaIdv8WkcGig (三)全面防治污染 休养生息是一个复杂的系统工程，必须统筹兼顾，综合治理。一要加大重点工业污染源治理力度。工业污染源全面稳定的达标排放是削减污染的当务之急。对超标排污企业依法实行停产整治；对不能稳定达标排放的企业实行限期治理，治理期间应予限产、限排，逾期未完成治理任务的，责令其停产整治；对虽能达标排放、但未按期完成减排任务的企业，要实行清洁生产审核，进行技术改造。二要加快推进城镇污水处理设施建设。加快城镇污水处理设施建设、完善配套管网、保证正常运行是削减污染的紧迫任务。污水处理设施建设要坚持“管网优先”，新建城区采用分流制管网，老城区大力推进雨污合流管网系统改造。管网建设应统筹考虑城市水域的水环境综合整治，提高城镇污水收集的能力和效率，促进改善城市水域的环境质量。高度重视污水处理厂的污泥处理。污水处理厂建设要按照“集中和分散”相结合的原则优化布局，根据当地特点合理确定设计标准，选择处理工艺。污水处理厂要按规划配套脱氮工艺。加强城镇污水处理工程建设与运营监管。因地制宜地处理农村生活废水。三要加强对非点源，尤其是农业面源的污染控制。控制非点源污染是削减污染的一项重要工作。要合理确定当地的水环境容量，依此核定农药、化肥的使用配额，指导农民科学施肥，同时对生产有机肥的产业实施政策倾斜，鼓励农民使用有机肥。切实加强规模化畜禽水产养殖业的污染防治。四要抓紧建立和完善科学的污染减排指标、监测和考核体系。“三大体系”是削减污染的重要保障。要建立排污总量控制台账，及时掌握老污染削减和新污染增加动态变化情况。加快安装自动监控装置。督促重点企业和城市污水处理厂尽快安装自动监控设备，环保部门主动做好联网工作，及时准确地监控污染排放状况，加大监控和管理力度，提高企业达标(或按总量规定)排放的水平。五要合理开发利用水资源。保持必要的生态基流是江河湖泊休养生息的重要基础。要统筹流域水资源开发利用和保护，处理好生活、生产和生态用水的关系。要兼顾地表水和地下水的保护，制止地下水无序开发，防止污染物渗入地下。加强水源涵养区的生态保护和建设，保证稳定的上游来水。www.qikan.com.cnj0Rkj2VKuyYv9VYU
(四)强化综合手段 一要加强对污染防治情况的考核评估，将污染治理情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。二要加大环保投入。针对环保投入严重不足的问题，各级政府要把环保投入作为本级财政支出的重点，政府新增财力重点向环保倾斜，建立和完善多元化环境保护资金投入机制，疏通企业治污资金渠道，鼓励社会资金投入，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。三要完善经济政策，尽快按“保本微利”水平提高城市污水、垃圾处理收费标准，积极推进污染治理市场化，对重污染行业实行差别电价、阶梯水价政策，积极开展生态补偿和排污权交易试点。四要加强科技攻关。组织实施好“水体污染控制与治理”国家科技重大专项，围绕饮用水源地环境保护、城市水环境治理改善和重要流域的综合管理，启动一批项目，全面提高环境保护的科技支撑能力。对我国重点湖泊的生态安全问题，要逐一进行评价，在科学论证的基础上，采取针对性强的综合治理措施。五要加大执法力度。针对监管不力和“违法成本低、守法成本高”等突出问题，尽快修订有关环保法律法规，把国务院授予环保部门的限期治理权和停产整治权上升为法律规定，明确环境执法队伍的执法主体地位，提高罚款数额，加大处罚力度。对明知故犯、阳奉阴违、屡查屡犯、恶意排污的企业，一律停产整顿，给予高限处罚；对涉嫌构成犯罪的，移送司法机关严肃追究刑事责任；对典型环境污染问题，实行挂牌督办。www.qikan.com.cnj0Rkj2VKuyYv9VYU (五)鼓励公众参与 休养生息的过程是增强环境意识、改变生产生活方式的难得时机。要通过建立和完善约束和激励机制，使流域周边的广大干部群众树立强烈的环境危机和环境友好意识。要加强宣传教育，不断增强各级干部和广大群众的环境意识和法制观念，重点加强对领导干部的环境教育和培训。充分发挥舆论引导和监督作用，公开曝光环境违法行为。扩大公众环境知情权。推行政务公开，实行环境保护政策法规、项目审批、案件处理等政务公告公示制度。完善并强化政府环保门户网站，公开发布环境质量、环境管理等环境信息。依法推进企业环境信息公开。建立环境信息共享与公开制度，实现水源地、污染源、流域水文和人群健康资料等有关信息的共享。对水污染重点行业(如造纸、酿造等)开展企业排放绩效公开。利用公众对污染排放企业进行监督，对污染企业形成强大的监督压力。各级政府通过设置热线电话、公众信箱、开展社会调查或环境信访等途径获得各类公众反馈信息，及时解决群众反映强烈的环境问题。在推进江河湖泊休养生息的过程中，努力使保护环境成为广大群众的自觉行为。
