爱华网Rethink Lloyds Banking Group Acquisition
文/杨小平
肇始于两年前次贷危机的国际金融风暴，是自上世纪大萧条以来影响最深刻的一次世界性危机，并拖累世界经济深陷衰退。世界银行2009年6月22日发布报告预计，今年世界经济在金融危机之下将负增长2.9%。
在世界各国竭力抗击金融危机时，金融竞争性监管制度迅速崛起，协助各发达经济体救助金融市场。其中，英国出于维护金融系统稳定是重要公共利益考虑而批准莱斯TSB集团并购哈利法克斯苏格兰银行进而改变英国乃至是欧共体金融产业结构一案，尤其值得我国在完善金融竞争性监管进程中借鉴与反思。
莱斯银行集团并购案
莱斯TSB集团是由莱斯银行和受托人储蓄银行在1995年合并而成，合并时即成为仅次于汇丰控股公司的英国第二大银行，其2007年营业额为180亿英镑。哈利法克斯苏格兰银行由哈利法克斯公共有限公司和苏格兰银行在2001年合并而成，合并时成为英国最大的按揭贷款机构，其2007年营业额为42.5亿英镑。金融危机期间，哈利法克斯苏格兰银行惊爆巨额亏损，名列全球亏损银行排行榜第六。表1说明了十大亏损银行具体情况。
2008年9月15日，华尔街第五大投资银行雷曼兄弟破产，同日，哈利法克斯苏格兰银行股价下跌近18%，收于232.5便士，9月16日股价延续下跌颓势，盘中一度重挫36%，报收182便士；次日，股价在88便士至220便士间剧烈震荡，最终收盘于147.1便士。当晚，英国广播公司报道，莱斯TSB集团和哈利法克斯苏格兰银行的管理层正商谈并购为占1/3按揭市场份额的金融机构，18日上午，莱斯TSB集团对外宣布以122亿英镑收购哈利法克斯苏格兰银行，组建英国最大的金融零售业服务机构。
当日，商业部大臣依据《2002年企业法》规定实施干预，向公平贸易局发出公共利益调查通知，商业部大臣同时表示，将向英国议会呈请把维护英国金融市场稳定作为《2002年企业法》规定的“公共利益”新类型。
10月13日，英国首相宣布政府救助计划，财政部通过所辖英国金融投资有限公司向莱斯TSB集团和哈利法克斯苏格兰银行分别注资55亿英镑和115亿英镑。10月16日和22日，英国议会上议院及下议院讨论通过将维护金融市场稳定作为“公共利益”。 10月24日，“维护英国金融系统稳定的利益”作为新型法定“公共利益”的立法生效。
同日，公平贸易局向商业部大臣报送了对两大金融机构在个人银行、公司银行和保险等金融市场竞争状况的调查报告。调查报告分析指出，并购可能实质地减弱个人现金账户、中小企业银行服务和按揭等三类细分市场的竞争，建议将并购案移交竞争委员会进一步调查。该日，哈利法克斯苏格兰银行股价触底。
2008年10月31日，商业部大臣表示，经多方征求并慎重考虑财政部、金融服务局、英格兰银行及其他相关利益方意见，并购将确保英国金融体系稳定，有助于实现公共利益，其价值超过了阻止并购以保障金融市场竞争的价值，决定不将并购案提交竞争委员会。11月19日和12月12日，两大金融机构的股东分别投票批准了并购案。2009年1月16日，并购案尘埃落定，并购后的机构于19日更名为“莱斯银行集团”。之后，英国政府加大救助力度。3月7日，莱斯银行集团宣布加入由财政部监管的资产保护计划，截至7月13日，当局持有莱斯银行集团43%的股权。
尽管世界经济目前出现了一些复苏迹象，但该案远未结束。英国多数执法机构虽在审查并购时将保持金融系统稳定视为公共利益，暂不考虑该并购对金融市场竞争的扭曲，但欧委会和英国政府就如何有效退出以及如何剥离莱斯银行集团资产以维护欧共体及英国金融市场竞争已在缜密谋划中，通过重组弱化金融市场过度集中的帷幕亦悄然拉起。2009年6月9日，莱斯银行集团宣布，将在11月关闭旗下的切尔顿汉姆银行；8月12日，莱斯银行集团与纽约梅隆银行达成协议，后者将以2亿英镑的现金外加价值3500万英镑的股票购买前者所有的英赛特投资管理公司大部分资产。
每一次世界性金融危机的爆发都会迫使金融制度面临异常紧迫的解构困局。莱斯银行集团并购案对于全球金融竞争制度的走向具有重要参考价值。在我国金融竞争性监管渐渐从幕后步入前台的过程中，该并购案的意义更显一斑。
中国金融竞争性监管制度建设进程
眼下，我国竞争制度体系已基本形成，金融竞争性监管日益得到重视，制度建设稳步推进。2008年7月10日，国务院发布《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，增加了人民银行参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议的职责。由于金融并购在短期内会改变金融产业结构，长期来看，有可能影响金融市场竞争以及社会福祉，所以一直以来是金融竞争性监管的天然目标。
虽然该《通知》未从立法层面具体明确人民银行承担金融竞争性监管职能，但却昭示着以金融竞争制度为价值取向的金融竞争性监管成为了未来中国金融制度改革的航标。2009年7月15日，根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》及其他相关法律法规，为明确金融业经营者集中的申报标准，商务部会同人民银行、银监会、证监会和保监会共同制发了《金融业经营者集中申报营业额计算办法》。《通知》进一步细化了金融业集中时营业额的具体测算标准，标志着金融竞争性监管取得实质性进展，可谓是金融竞争性监管至今迈出的最为坚实的一步。当然，刚起步的金融竞争性监管仍存在不足，这些缺失必定会在党中央和国务院的领导下认真借鉴反思国际金融竞争制度后加以完善。
完善金融竞争性监管制度
(一)维护金融稳定是公共利益的重点
纵观多数国家的竞争制度，维护公共利益作为其重要目标早已得到普遍认可。但由于制度的特性，必须明确公共利益的内涵和外延，否则将会弱化竞争制度的预见性和操作性，导致执法标准不确定，更有甚者，引发部门间的执法冲突，英国《2002年企业法》的出台就充分说明了在竞争制度中将公共利益具体化的重要价值。
我国现行制度规范中所涉及的公共利益包括促进国民经济发展、提高国内企业的国际竞争力、保护对外贸易、社会就业、环境与资源保护及救灾、救助等，遗憾的是，未能充分体现金融在现代经济中的核心地位，忽视了金融稳定在整个经济体系中的关键作用。
仅就历次金融危机对区域乃至是全球经济发展的破坏来看， 适用于金融业集中的竞争性审查应以维护国家金融安全为价值取向，维护金融稳定理应置于公共利益之首。维护金融稳定有助于营造有序竞争的金融生态进而提升中国金融产业的国际竞争力，有助于支持货币政策顺利传导，有助于优化资源配置并强化消费信心，有助于保障金融消费者和投资者合法权益；在经济萧条时期，维护金融稳定能满足社会对流动性的需求，能有效提供风险分散渠道，能保障支付体系安全，能避免由于金融机构倒闭引发大量人员失业。总体而言，维护金融稳定对经济发展意义重大，应通过制度化将其纳入社会公共利益范畴。
(二)平衡金融并购之短期与中长期的关系
莱斯银行集团并购案表明，为有效维护金融稳定，批准金融机构并购的同时还可能会附随注资等政府救助计划。这些措施大都考虑短期利益，但从中长期看，却会损坏金融市场应有的竞争压力，而确保作为金融生态重要组成的金融竞争又是促进金融市场健康成长的关键，实践中，应协调好短期与中长期的关系。金融产业格局常会由于金融机构并购而发生改变，形成较高的市场集中度和市场准入门槛，此时，金融市场竞争的维续应得到实质性的尊重和体现，另外，金融消费者和投资者的合法权益保护亦不容忽视。随着未来经济逐步复苏，当局应以维护和推动金融市场健康竞争为目标，不但要择机退出并购后的金融机构，持续监控金融机构的市场行为是否有损金融市场竞争及金融消费者和投资者权益，还应出售该金融机构资产给与之无竞争关系的第三方金融机构，或将其分拆为并购前的独立金融机构。
(三)把握金融机构破产的尺度
综合十国集团的破产制度体系，金融机构在适用破产制度时往往有别于非金融机构，这主要是因金融机构破产会对金融系统稳定产生巨大外部负面性所致；而且，非金融机构的破产制度只关注单个企业资不抵债，而金融机构整体关联度非常高，易受市场信心散失的影响，进而引发挤兑等系统性风险。企业破产法律制度若直接适用金融机构不但不能减损金融系统损失，反而会恶化金融市场局势。因此，金融机构破产多被视为金融机构退市的极端措施。
有鉴于此，我国《企业破产法》对金融机构破产做出了较为原则且类似于政府救助的特殊规定，防范破产引发系统性金融风险。另一方面，竞争是市场经济的本质特征，准入应与退出共存，市场竞争如此方能充分发挥效率，社会福祉才能实现最大化。政府救助金融机构时应把握好尺度，不能过度扩大救助对象，更不能使政府救助长期而深刻地影响金融市场竞争秩序。金融机构退出机制应以完备的存款保险制度为重要支撑，与中央银行作为最后贷款人相协同，对所产生的系统性风险能有效控制的金融机构在达到退出规定且又无须避免其退出时，可采取并购、分拆等措施，个别情况才宜考虑破产清算。
(四)确定金融竞争性监管的职责
纵观我国现有法律，规制金融业竞争的制度安排仅停留在金融业不正当竞争和金融业市场准入层面，未能明确规范金融机构集中、金融机构协议、金融机构支配地位应用以及金融机构退出。法治是金融建设的灵魂，现代经济体的金融建设均以制度为先导，制度缺失唯有通过法制化方能弥补。眼下，美国正积极讨论出台规范近600万亿美元衍生金融产品场外交易市场的《2009年柜台式衍生品市场法》，该法律草案突出了对衍生品金融市场存在的操纵、内幕交易和市场优势地位应用进行金融竞争性监管。
金融是经济的核心，但由于其过于专业，极易导致信息不对称，我国宜将金融竞争性监管置于更加突出的位置，以深入剖析金融竞争对经济建设的重要价值以及科学审视现有金融监管职能分布为基础，与国际金融监管制度变革导向相对接，完善现行金融制度体系，明确金融竞争性监管的法定部门，建立健全金融业与非金融业竞争性监管执法部门之间的协调机制。
(作者为中国人民银行昆明中心支行行长)
