爱华网中小企业船小身轻，在技术创新、技术提供等方面，比政府研究机构和大企业要迅速得多。美国九成的技术源头出自科技型小企业；最早发动技术创新活动的八成以上在科技型小企业；最终形成的新产业、新产品的技术七成也是由这些小企业完成的。中国的发展历程也遵循了这个规律。根据国家发改委公布的数据，到2006年底，在工商部门注册的中小企业已达430多万户，全国有66％的发明专利和82％的研发新产品都是中小企业的。
据业内观察，虽然国家对中小企业在技术创新非常重视，从1996年－2000年，全国由政府投资建立的创业投资机有300多家。但风险资本退出通道不成熟，国家政策环境不到位，这几百家创业投资机构如今还在真正做风险投资的只剩下几十家。
初创期企业融资难，这是中国发展的一个大问题，政府一直在寻求破解良方。自1999年起就设立了中小企业技术创新基金，以无偿资助、贴息贷款的形式直接投入到初创期企业。然而“粥多僧更多”：基金的总量在加大，申报企业更庞大，实际上分到企业身上的支持力度是减少的。
从2000年开始，国家开始研究有关创投引导基金的管理办法。经过历时7年的“反复讨论”，《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》及《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》（图1）的推出，政府创投完成了一个大转身。
这条走出“死亡谷”的路，被处在种子期和起步期企业所珍视。
不与民争利，不以赢利为目的，还利于投资者。这是引导基金的原则。“阶段参股”、“跟进投资”，仿效了以色列和英国模式以及美国模式，这两种世界上创投引导基金的两大模式。
《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》“允许创投基金采用多渠道方式，促进中国创投业的发展”。借鉴融合国外经验，像以色列1993实施的亚泽马（YOZMA）计划是最为成功的政府创业投资引导基金，它使以色列一举从创业投资弱国变成了创业强国。基金公司为载体，政府资金规模为1亿美元，发起10个子基金。政府不干预具体事务，成功，6年后政府股份原价出让其股权；失败，政府与投资者共同承担损失。第一期的YOZMA政府资金已于1998年成功退出，2002年以色列创业投资企业达到131个，创业风险投资总量超过 100亿美元，其中55亿美元都由原YOZMA基金中衍生出的团队管理。
再比如美国，美国有联邦政府引导基金和州政府引导基金两大类。联邦政府引导基金设立的依据是1958年的《小企业投资法案》，由美国中小企业局 （SBA）主管，具体计划为小企业股权投资计划（SBIC），主要特点是贷款担保参与证券（与政府无股权关系）。从效果看，1994–2003年投资 27500项，投资金额达280亿美元，创造100万个就业岗位，成功投资有英特尔、苹果电脑、联邦快递、耐克、美国在线等。州一级的政府引导基金很多，美国现在大约有14个州都设立旨在促进本地经济发展的政府引导基金。
前者采用参股商业性创投子基金的方式，以母基金形式存在，而后者被称为“小企业投资公司促进计划”，采用政府基金提供融资担保方式来引导民间资金设立“小企业投资公司”。而中国既允许创投基金以“阶段性参股”和“跟投”的模式进行直接投资，也鼓励为商业创投基金提供“风险补偿”和“安全保障”机制来引导民间资金进入创投业。
有鉴于此，政府引导基金将更注重对创业投资机构的“引导作用”，发挥政府资金杠杆作用，引导创业投资机构进行初期投资，鼓励高水平创业投资管理团队为早期科技企业提供更多增值服务。在“中关村论坛平行论坛—首届中国天使投资人年会”上科技部火炬中心金融发展处副处长李文雷强调，引导基金原则上只回收本金，一般会先于创业投资机构推出，让利于其它投资人。
圣经讲，“只有自救的人，才能得到救赎。”引导基金是“基金的基金”，不等同于天使投资，更像是给天使多加上副翅膀，上帝的大天使不是六个翅膀的么？只有商业性创投基金承诺把大部分资金投入到早期的科技型企业中，才能得到引导基金的投资。对于一些潜在投资价值的初创期中小企业先期予以资助，再由创业投资机构向这些企业提供无偿的创业辅导，未按《投资意向书》和《辅导承诺书》履约的，创新基金管理中心不但会收回资助资金，还会在有关媒体上公布违约的创业投资机构和企业的“黑名单”。
创业投资风险基金是一笔面向中小型高新技术产业的“救济基金”，“被救济”的企业必须具有一定的开发背景，属于“潜力股”。投资方通过资本运作后，成功帮助这些企业上市，投资方将从中获得一定的收益。支持对象不仅仅为初创期科技型中小企业，还有为从事创业投资的创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构（以下统称创业投资机构）。
只有商业性创投基金承诺把大部分资金投入到早期的科技型企业中，才能得到引导基金的投资。在引导基金参股期内，创投机构对初创期科技型中小企业的投资总额不低于引导基金出资额的两倍。
为了保证投资决策的专业性，对创业投资机构标准的判断，保证所支持的是确有能力的、专业化的并以支持中国高新技术产业发展为主要方向的创业投资机构，会对创业投资机构资格的进行严格审查。这些机构在接受引导基金支持后，具体投资哪些项目可以由其从投资者的角度自行判断和决定，引导基金并不干预。李文雷认为，“投资决策具有很强的专业性，市场化原则避免了对所参股创业投资机构的行政干预，这种方式一方面使政府部门从选项目的苦境中解脱出来，另一方面增强了这个办法的市场化原则。”但是国家创业投资引导基金究竟能使企业在多大程度上获利，则是中小企业们所关心的。会不会又是僧多粥少？有关专家认为，关键还是要看政府资金的引资规模。
“管理暂行办法对引导基金”支持对象“的描述，创投业内人士认为，大部分创投机构都能满足。只要创投机构满足暂行管理办法的相关规定，都有机会获得引导基金投资。因此尽管目前财政部只投入1亿元，但实际规模要看具体投资来确定。
有一些企业作为“潜力股”虽然被创投家看好，但由于市场推广、销售指标等种种情况“不明朗”，以至于创投机构瞻前顾后，错失良机。为了给中小企业加“砝码”，引导基金对于创业投资机构挑选出有潜在投资价值、但有一定风险的初创期中小企业先期予以资助，这种方式是投资保障。同时，由创业投资机构向这些企业提供无偿的创业辅导；辅导结束后创业投资机构向这些企业进行股权投资，引导基金根据情况可再给予第二次补助。
“这种方式主要解决创业投资机构因怕冒风险、想投而不敢投的问题，对于科技企业孵化器等中小企业服务机构尤其适用。”李文雷强调说，对不属于不可抗力而未按《投资意向书》和《辅导承诺书》履约的，由创新基金管理中心依法收回投资前资助资金，并在有关媒体上公布违约的创业投资机构和企业的“黑名单”。
国家发改委财政金融司副司长曹文炼在“2008上海国际创业投资和私募股权投资论坛”上透露，《关于创业投资引导基金规范》的指导意见，近期将对外公布。在具体运作中，引导基金将会有意识地控制投资比例和投资周期。除了“阶段参股”、“跟进投资”两种方式，还有“无偿风险补助”在“保驾护航”，引导基金重点在于“引导”。
“今年我们正在着手制定股权投资的细则，将尝试推进阶段参股和跟进投资两种方式。”李文雷说，阶段参股也称“母基金”，即“基金的基金”，引导基金向创业投资机构参股，并按事先约定的条件，在一定期限内退出。这一方式主要支持设立新的创业投资机构，以扩大对科技型中小企业的投资总量。“引导基金不以赢利为目的，原则上只收回本金，投资收益大部分让利给创投机构。”
跟进投资即引导基金与创业投资机构共同投资于初创期中小企业。这种方式主要支持符合国家产业政策，具有示范性、代表性的亮点企业，以降低创投机构的风险。
“我们正积极与创投机构联合成立投资公司，推进股权投资，届时引导基金的引导作用将更明显。”李文雷同时表示，引导基金作为新生事物，还处于试点阶段，在不断推进的同时，还将陆续出台项目的管理办法和考核评价体系等一系列政策。
不仅如此，为了进一步保证市场化原则，在具体运作中，引导基金会有意识地控制投资比例和投资周期。在“阶段参股”阶段，引导基金侧重于参股新设创投机构，选择优秀管理团队，“不参与项目具体管理，不能成为第一大股东”，投资比例25％以下，投资周期一般不超过5年。在“跟进投资”阶段，引导基金侧重于选择重点案例，委托创投机构共同投资，投资额每项目不超过 300万元，投资比例不超过创投机构投资额的50％，投资周期一般不超过5年，投资收益的50％奖励创投机构。
此外，引导基金还为投资于初创期科技型中小企业的创投机构提供不超过投资额5％，最高不超过500万元的无偿风险补助。对于创投机构拟投资的企业，引导基金也会给予投资前最高不超过100万元，投资后最高不超过200万元的无偿投资保障。
两种无偿资助已于2007年先期启动，2007年和2008年分别安排了1亿元的财政预算。现已有109家创投从中受益，已投资或已签订投资协议的小企业已经超过了800家，累计引导的创投资金超过40亿，远多于2亿元的财政投入。李文雷副处长介绍。
中国市场发育体系比发达国家还有很大距离。“风险补助”的机制，犹如打造了一个“聚宝盆”，吸引社会资本源源不断地流向初创型中小企业，使更多的中小企业受益，更重要的是，可以使财政资金的辐射面更广，中小企业融资难的问题从根本上得到改善。
根据2005年11月15日，由十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》第22条明确规定，国家与地方政府可以设立创业引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。一些地方政府已经先于全国建立了地方性政府引导基金。
2001年，中关村科技园区管委会设立了中关村科技园创业投资引导资金，为经过选择的创业投资机构提供跟进投资。至今已投资了25个项目，其中4个项目的引导资金已成功退出。
今年3月，中关村科技园区管委会与联想投资、光大控股、联华创投及清华启迪4家创投机构合作，共同发起了4只创业投资基金。中国第一批有引导基金参股的商业性创投基金面世。据介绍，在这4只基金中，政府出资1.65亿元，共筹集资金5.5亿元。
而在2006年底，上海浦东新区也启动了创业投资引导基金，政府先期出资10亿元，到 “十一五”期间将集聚规模达200亿元的创业投资基金，重点投资浦东新区的生物医药、集成电路、软件、新能源与新材料及科技农业等高科技产业。此后，天津滨海新区、山西省等地方政府也陆续成立了创业投资引导基金。
中小企业不仅可以从国家级创业引导基金中受益，也可以申请地方性的创业投资基金。他们选择颇多。
目前，政府引导基金的扶持对象主要包括：创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构、初创期科技型中小企业。
设立引导基金是在科技型中小企业融资难的背景下设置的，作为新的政策工具，通过杠杆式的引导创业投资行为，吸引社会资金注入到种子期和起步期企业，帮助初创期企业接上断裂的资金链条，走出“死亡峡谷”。以有限的国家财政撬动社会资金源源不断流入种子期企业，引导基金是政府创投方式的一个转身。
国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》
确定到2020年
全社会研究开发投入占GDP比重提高到 2.5％以上
科技进步贡献率达到 60％以上
对外技术依存底降低到 30％以下
本国人发明专利年度授权量 进入世界前5位
国际科学论文被引用数 进入世界前5位
今后15年科技工作的指导方针：
自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来
科学技术发展的总体目标：
自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑
基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果。进入创新型国家行列。为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础
科学技术发展的总体部署：
立足于我国国情和需求，确定若干重点领域，突破一批重大关键技术，全面提升科技支撑能力
瞄准国家目标，实施若干重大专项，实现跨越式发展，填补空白
应对未来挑战，超前部署前沿技术和基础研究，提高持续创新能力，引领经济社会发展
深化体制发展，完善政策措施，增加科技投入，加强人才队伍建设，推进国家创新体系建设，为我国进入创新型国家行列提供可靠保障创投引导基金支持对象及申报方式
第一类：创业投资企业
财务要求，出资1亿元人民币以上
投资要求，对科技型中小企业投资累计5000万元以上
其他要求，至少3名具备5年以上相关业务经验的高管；至少3个成功案例（股权年平均收益率不低于20％，或股权转让收入高于原始投资20％以上，下同）
第二类：创业投资管理企业
财务要求，出资100万元人民币以上
投资要求，管理的创业资本在5000万元人民币以上
其他要求，至少3名具备5年以上相关业务经验的高管；至少3个成功案例（股权年平均收益率不低于20％，或股权转让收入高于原始投资20％以上，下同）
第三类：中小企业服务机构
投资要求，对初创期科技型中小企业的投资或委托管理的投资累计500万元以上
其他要求，正在辅导的初创期科技型中小企业不低于50家；至少2名具备3年以上相关业务经验的高管；至少3个成功案例。
第四类：初创期科技型中小企业
财务要求，年销售额3000万元以下，净资产2000万元以下
投资要求，每年用于高新技术研究开发的经费占销售额的5％以上
其他要求，职工人数在300人以下，具有大专以上学历的科技人员占职工总数的比例在30％以上，直接从事研究开发的科技人员占职工总数比例在10％以上
