爱华网美联储理事会主席 本·伯南克 我认为，涉及广泛内容的金融改革方案应当至少包括五个关键方面。 第一，需要修改法律，以确保具有系统重要性的金融企业都受到有效的并表(consolidated)监管，无论这些金融企业是否控股一家银行。 第二，应当建立一家由相关金融监管机构组成的监督委员会（oversight council），其职责是监测和发现威胁整个金融系统稳定的风险、发现监管空白点和协调金融监管机构对潜在系统性风险的反应。为了进一步鼓励实行更全面和合理的金融监管，所有联邦金融监管机构，不仅仅是美联储，都应当将考虑针对广泛金融系统的风险作为其常规监管职责的一部分。 第三，应当创建一个新的特殊处置程序，使政府可以对出现严重问题的具有系统重要性的金融机构采取一些措施，这类金融机构的无序倒闭会对金融体系和整个经济造成重大风险。重要的是，这种制度应当使政府可以让股东和债权人承担一定损失。 第四，所有具有系统性重要的支付、清算和结算安排都应当受到统一和有效的监督，并实行审慎性标准。 第五，政策制定者应当确保消费者在金融交易中免受不公平和欺诈做法的伤害。总之，这些变革会极大改善监管系统的限制系统性风险积累的能力，也会提高金融系统在面临负面冲击时的应对能力。 下面，我将具体从五个方面来进行阐述。 对具有系统重要性的金融机构进行并表监管 本次金融危机清楚地表明，金融系统的风险不仅会来自银行部门，也会来自其他金融机构——如投资银行或保险公司——而后者传统上一直没有受到类似于对银行持股公司的并表监管。为了在我们的监管框架内消除这一重要差异，需要采取立法措施，使所有具有系统重要性的金融机构都纳入相同的并表审慎性监管框架，目前这种并表监管框架仅适用于银行持股公司。这种改革将金融机构都受到全面监管，尽管有些金融机构并不控股一家银行，但由于其规模、风险或业务的相互关联，会对整个金融体系构成威胁。
除了在并表基础上进行监管外，具有系统重要性的金融机构还应当受到更多和更强有力的监管，包括资本金、流动性和风险管理规定。强化监管的必要性，不仅仅是为了保护单个机构和整个金融系统的稳定，也是为了使金融企业尽量不要产生如下动机：为了被社会或监管机构认为是“太大不能倒闭”，所以金融机构都力图变得非常大。这种做法会极大削弱债权人约束金融机构承担风险的动机，并且会造成一种不利于小机构的竞争环境，这些小机构让人感到没有受到同等的政府支持。创造一种针对具有系统重要性的非银行金融机构有序处置机制，是解决“太大不能倒闭”问题的一个重要工具。 美联储已经对世界上一些规模最大和最复杂的金融机构实行了并表监管。我相信，在监管大型、复杂和相互联系的银行机构中我们所取得的经验的基础上，加上我们对这些机构所运行的金融市场的基本了解，美联储完全可以承担对具有系统重要性的金融机构进行监管的职责。此外，为了履行中央银行促进金融稳定和实施有效货币政策的核心职责，美联储参与监管可以确保我们获得必要的经验、信息和权威。 基于本次危机的教训，美联储已经采取了一些重要步骤来改善其对大型金融集团的监管。从监管方面来说，在建立最近公布的有关改善交易活动和证券化业务风险敞口的资本规定方面，我们发挥了重要作用；我们将与其他监管机构一起继续强化其他类型表内和表外业务风险敞口的资本规定。此外，我们正在与其他监管机构一起建立专门针对具有系统重要性的金融机构的资本标准和其他监管方法。在这方面正在考虑的选择包括规定具有系统重要性的机构持有超过现有监管标准的资本总额，或以普通股或具有类似损失吸收特点的工具形式持有更高比例的资本金。为了在必要时缓解系统性风险，这类工具是可以转换成普通股的“或有资本”。 本次金融危机也表明大型金融机构流动性管理方面的缺陷，包括过度依赖短期融资。为了解决这些问题，美联储参与和牵头修改了有关流动性风险稳健管理的国际原则，这些原则已经纳入新的跨机构指导原则，并正在公开征求意见。 在监管领域，近期完成的“监管资本评估计划”（SCAP），即众所周知的压力测试，对我们强化对最大型银行机构的审慎监管具有非常重要的参考意义。这次前所未有的跨机构压力测试由美联储牵头，涉及对19家最大银行持股公司的前瞻性、全方位和总量分析，这19家机构合计控制了美国银行系统的大部分资产和贷款。根据“监管资本评估计划”的经验，我们加强了对不同期限的分析，而且针对特定风险或业务。我们正在建立一个针对大型、复杂机构的强化定量监测计划，将使用监管信息、特定机构的数据分析和整个市场的数据来识别针对特定企业和整个行业的风险。这项工作将由一个多方面专家组成，包括我们的经济和市场研究人员、监管机构、市场操作专家和美联储的其他专家。我们将进行定期情况分析，以增强对金融系统的经济环境变化的理解。最后，为了支持和实施这些建议，我们正在与其他联邦银行监管机构一起努力建立针对最大型金融机构的更全面信息报告制度。 系统性风险监测 为了有效性和问责制的目的，对一个金融企业机构（无论是否具有系统重要性）的并表监管最好由一个机构负责。但是，不同类型金融机构和市场（包括受到和没有受到监管的市场）的相互作用可能引发系统性风险，对此类风险的监测和应对是一项更广泛的任务，可能会超出任何一家监管机构的能力。因此，我们需要依靠集体的智慧和所有监管机构的信息，以识别和应对威胁到整个金融稳定的情况变化。通过在两个重要方面修改监管框架，可以实现上述目标。 第一，建立一个监督委员会来监测和识别所有金融机构和市场的系统性风险，委员会由监管机构和政府相关部门的代表组成。这类系统性风险具体包括涉及整个金融业和市场的相关联风险；可能导致系统脆弱性的杠杆率的大幅度提高；因金融变化和创新引起的监管覆盖领域的空白，包括新机构、新产品和新做法等。在协调成员机构的缓解系统性风险的对策方面、在建议降低监管实践的顺周期性方面，以及在确认具有系统重要性的机构方面，该委员会也都应发挥有效作用。为了履行其职责，该委员会需要从其成员机构处了解大量信息，包括有关被监测的机构和市场。在无法从成员机构获得必要信息时，则委员会应当有权直接从金融机构和市场收集信息。 第二，国会应当支持对各个监管机构的职责进行重新定位，这种定位不仅应当包括各个机构在自己权限范围内对单个金融企业和市场的监管，而且还应当包括努力识别和应对上述企业及市场可能对其他企业或市场，以及整个金融系统的风险。这类行动可以由金融监管机构根据自己的判断发起，也可以根据监督委员会的要求或建议发起。重要的是，所有监管机构都参与监督委员会将可以极大增强发现和理解威胁到金融稳定的风险的能力。同时，这种方法将使负责监管相关企业和市场的机构可以建立和实施有效的、专门针对系统性风险的对策。为了使有效性达到最大化，当风险涉及不同监管领域（通常的情况就是如此）时，监督委员会应当帮助协调对策。美联储已经开始对大型、负责企业的监管中实施一种系统性集中的方法。为此，我们不能仅仅孤立地考察每个企业，必须密切关注企业和市场之间的相互联系和依赖，这种相互联系和依赖会在危机中威胁到金融体系。例如，一家企业的倒闭可能导致大额贷款撤离其他相关企业，因为投资者可能认为这些企业面临类似情况，或这类企业对可能要倒闭的企业有风险敞口。 改善处置程序 系统性风险管理日程中的另一个关键要素是建立一种新机制，可以有序地处置面临严重问题的具有系统重要性的金融机构。在多数情况下，联邦破产法可以提供一个处置非金融企业的恰当框架。但是，联邦破产法并不能充分保护公众的利益和有序处置那些可能会对金融系统和经济发展造成重大威胁的非银行金融机构。的确，在经历了雷曼兄弟公司和AIG公司的事件之后，毫无疑问我们需要在破产和救助这类企业之间有第三种选择。 针对非银行的处置机制，类似于联邦存款保险公司目前针对银行的机制，可以使政府能够重组或救助一家有严重问题但却具有系统重要性的企业，这样可以缓解对金融系统和整个经济稳定的风险，并保护公众的利益。另外，这种机制也可以使政府能够要求企业的股东和债权人承担一定损失。建立一种分担损失的可信机制对恢复市场纪律非常重要，并且有助于解决“太大不能倒”的问题。建立一种可行的处置机制还可以替代美联储动用紧急贷款的需要。为了防止特殊机构的倒闭，目前美联储根据《联邦储备法》第13（3）部分的授权向金融机构提供紧急贷款。 支付、清算和结算 支付、清算和结算安排是美国金融系统的基础。这些安排具体包括两部分：一是集中化的市场体系，办理支付、证券和衍生品交易的清算及结算；二是分散化的双边方式，办理金融机构之间交易的清算和结算。虽然这类安排可以大幅度提高金融体系的效率和促进透明度，但也会聚集巨大的信用、流动性和操作风险。如果风险控制缺失，则在危机时刻这类安排本身就可能成为风险的传递源。 不幸的是，目前针对具有系统重要性的支付、清算和结算安排的监管框架是分隔的，这可能造成适用标准的不一致性问题。在目前体制下，没有一个监管机构能够建立一个全面系统，涉及金融市场的所有服务安排的相互关系、风险和风险管理方法。在全球金融市场日益一体化的情况下，一个关键问题是，应当从整个金融体系的角度来审视具有系统重要性的支付、清算和结算安排，而且必须有针对这类安排的强有力和统一的审慎性标准和监管。我们认为为了实现这些目标，有必要进行新的授权。 消费者保护 在国会考虑金融改革的时候，一个同样重要的问题是，在金融交易中应当保护消费者免受不公平和欺诈做法的伤害。强有力的消费者保护措施有助于维护消费者的储蓄、促进对金融机构和市场的信心，也可以在很大程度上强化金融体系。在本次危机中我们看到，有瑕疵或不恰当的金融工具会给家庭和金融业的稳定造成不良后果。此外，一方面从检查和实施消费者保护法律的角度讲，银行与银行持股公司的非银行子公司之间的竞争环境是不公平的；另一方面，银行与其他企业之间的竞争环境也不一样。对保护消费者和确保市场的公平竞争来说，消除这些差异非常重要。 （本文由中国人民银行研究生部康以同摘译自本·伯南克2009年10月1日在美国众议院金融服务委员会听证会上的证词）
