爱华网六十年来，上海人住房变化，经历了计划改造、完全计划、半市场化、全市场化的过渡，变化之多，举世罕见
文/邓友诚，房地产研究专家
“六十年前，我居无定所。六十年后，我望房价兴叹。”家住淮海路弄堂中沈奶奶颤巍巍说：“现在我们一家五口，住在几十平米阁子楼。”
六十年来，上海人住房变化，经历了计划改造，完全计划，半市场化，全市场的过渡，变化之多，举世罕见，而这目不暇接的变化之中，芸芸众生之中，很多人是被抛弃，依然哀叹：安得广厦千万间？！
住房的以私转公
沈奶奶原来住在虹口区祥德路二弄。祥德路二弄建造于20世纪40年代初日本占领时期，在当时是一条相当出色的弄堂，在周边地区乃至整个虹口区都小有名气。它的美在于弄堂建筑与绿化环境的和谐统一。红瓦绿檐，色彩丰富而亮丽。
上海里弄总数约有9000多处，住宅单元在20万幢以上，其中拥有200幢住宅的大规模里弄约有150余处。里弄式住宅占上海居住建筑总面积的65%左右。
就是这些里弄，构成上海人民居住的基本住房条件。
沈奶奶家是在1945年，几经搬迁之后，与抗战胜利后搬到祥德路二弄的，刚搬进去时，里面住的都是日本人，他们只租了顶楼的很小面积的住房，一大家子居住其中。日本人回国后，沈奶奶家租下了整幢房子。到了1949年，房子被上海市政府接收，成为公房。
1949年解放后，上海市政府通过郊区土地改革，接收旧政权公产，清理接管、代管战犯、官僚资本、反革命分子的房地产，依法处理外国人占有的房地产，对私营房地产改造以及历年投资兴建，逐步形成了巨大的公房体系。上海市公有房屋占全市房屋的比重达到80%以上，最高时，1979年达89.1%。直管公房数量之多，比重之大居全国首位。
不过，最大住房主体还是私人住房（外国人不计在内），占有房屋占全市房屋总数的60%左右，其中出租的房屋占私人房屋的70%。对于这种住房的收回改造，成为新的市政府极为费力的工作。
私营房地产业由两个方面组成，一是经营房地产各项业务的企业，一是个人占有一定数量房地产的私人业主。对于私营房地产业的改造分为工商业公私合营和国家经租形式予以处理。公私合营方面经过清产核资、财务处理、人事安排等步骤。一般清产核资的对象以私营房地产企业和占有房屋1000平方米以上的私人业主为标准，公私合营后定息统一规定为年息五厘，房地产业主对于“五厘”的利息极为满意，甚至兴高采烈的上饭店聚餐“庆祝五厘”。
人事安排方面，对企业，所有从业人员，采取包下来的政策，对房地产业主，规定每一户安排一人。私营房地产业改造的第二个阶段是国家经租。上海市对于出租房屋不足1000平方米的房主开展私改工作，采取的就是国家经租的方式。即由政府经租。政府房管部门负责经租房的经营，如管理、收租、修缮等，并把租金的20%~40%发给经租房的业主。
通过私营房地产业的改造，使上海市1400多万平方米的私有出租房屋转变为公有房屋，约占当时全市房屋的30%。
解放后，房屋实行统建统管，由财政拨款建造的房屋和各系统单位投资建造的职工住宅统一划归市房地局管理 。1978年底，市区共有居住房屋4000多万平方米，是解放时的1.75倍。
这就是如今上海老公房的起源。
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就是这些里弄，构成上海人民居住的基本住房条件
公房的分配
解放后，由于政府掌握了愈来愈多的公有房屋，因而开创了住房集中统一分配的体制，解决上海市民住房问题。文化大革命时期，造反派抢占了大量公私房屋，房管部门被政府委派承担了解决居住困难户的责任，文革十年内，住房建得很少，而困难户数量愈来愈大，矛盾日益集中。
1952年，上海市房地局成立，房屋调配工作由市房地局集中办理，申请住房者络绎不绝，由于房源缺乏，能够解决的百不得一。普陀区曹杨新村的建成与分配是上海市新建职工住宅和分配的开始。1952年曹杨新村167幢两层住宅完工，总计建筑面积3.2万平方米，分配给1002户，每户约30平方米。由上海总工会负责分配给就近的普陀、江宁、长宁三区的工厂工人居住，入住的工作绝大多数为劳动模范或先进工作者。次年，又有2万户工房落成。
1953-1954年，上海市投资新建干部宿舍2500多户，分配给机关干部中的无房户，和已经结婚因无房而分居招待所、办公室者，以及相类似情况的家庭。为解决高级知识分子的居住状况，1956年，房管部门特意腾出公寓或花园住宅252套，分配给351户高级知识分子。沈奶奶家就是在这一政策下，迎来了他们的新邻居。
政府的统一调配，沈奶奶家极为宽敞的底楼就被政府出租给一对高级教师夫妇。随后不久，沈奶奶也搬到了如今淮海路弄堂之中的30来平米的房子中。
但是，普通的上海市民是享受不到这种待遇的。一般说来，新建住宅由上海市统一分配，即在新建住宅中，划出一部分直接拨给住宅建设和市政建设单位，由这些单位分配给动拆迁居民居住；一部分拨给市、区属机关事业单位改善干部职工的居住条件；房管部门分得的房源，主要用于解决社会上居住困难的居民和重要统战对象、专家、知名人士、归国华侨等来沪定居的特需用房。
在解决社会上居住困难的居民时，曾有时称“解困”五标准：1.人均居住在1平方米以下的最突出的居住困难户；2.平均每人居住在1.5平方米以下，成年男女混居一室的；3.全家居住在无窗无光严重闷暗的住房而无法改善，每人平均在2平方米以下的；4.全家居住在房屋全部高度不足1.5米的；5.年龄大（男30周岁以上或女25周岁以上）需要结婚，而男女双方在上海均无住家，虽有住家但住房较小无法分隔，以及婚后长期分居两处并符合以上大龄条件的。
而解决这些困难户的目标则是：改善他们住房面积达到每人平均3平方米左右！
但是，尽管如此，上海自解放以来年年解决居住困难庐，但住房紧缺问题始终存在。主要原因就是市区人口的迅速增长，举个例子，1980年比1976年净增 49.4万人，加上40万下乡知青回沪，每年约有10万对以上青年结婚，要房户增多。据普陀区一个管养段的调查，在结婚户中有2/3需要配房。在市区要使最困难户不再继续增长，每年至少需6万户房源，而当时只能解决一半。
不过，有着深厚市场意识的上海市，在当时万马齐喑环境中，住房交换却是做得非常好。
1953年，上海市房地局试办住房使用交换，这一试水，大大活跃了如死水般沉寂的房地产市场，“自由市场”在这一方式下有所萌芽，换房活动大受欢迎，从上世纪50年代一直持续到80年代。
最初的住房交换，仅接受公房住房申请，稍后才对私房住房也办理交换。除交换所主动搭配外，实行半公开的资料挂牌，即除保留交换人的住屋地址外，其余房屋设备等情况全部抄录挂牌公布，让交换人选择，看中的由交换所发证看屋。交换所成立2年，换成房屋的住户约有40%，其中解决路远问题的占41%，改善居住条件的占59%。
1962年，房管部门体制变动，交换所撤销，业务下放至街道。一些中介乘机活动，张贴换房广告，兜揽住房交换，收取中介费，一些自发的“誊印社”，也公开组织住房交换，住房交换的“自由市场”很快发展起来。
到了80年代更是久盛不衰，形成全国最为发达的二手房住房市场。
当然，这并没有根本改变上海住房极为紧张的状态。文革中打砸抢，主要就是抢房，即使今天，家人之间争抢住房酿成极端事件的也是屡见不鲜。
沈奶奶就是搬到淮海路弄堂之中几十平方米的住房中半个世纪，家里人口增增减减，蜗居之态始终不变。
春暖花开
1949~1979年30年中，政府累计投资15．7亿元，建成住宅 2009万平方米，相当于解放前夕全市居民住房面积的总和，相当多的居民家庭搬进了新建的住房。 但住房建设的速度远远不能适应社会发展和人口迅速增长的需要，上世纪 80年代大批知青回城后，住房紧缺的问题日益尖锐。至1989年，上海市区人均居住面积仅为6.4平方米，人均居住面积4平方米以下的困难户约有30万户，365万多平方米的危棚简屋亟待改造，2000多万平方米的二级旧式里弄严重失修，住房的成套率也仅有31％，住房煤气、卫生设备的拥有率只有50％左右。 上海的住房问题逐步演变为“天字第一号”的社会问题。 1979年10月，上海市建委提出了实行住宅建设和城市改造相结合，统建和自建相结合，新建和挖潜相结合，逐步改善人民群众居住条件的建议。 1980年3月，上海市提出“在统一领导和统一规划下，实行国家统建和企业自建相结合”的方针，实行“多渠道集资、多层次建房”的原则，并提出“实行住房商品化试点”。就在1980年，创造了住宅竣工面积300万平方米的新纪录。随后，政府推动“联建公助”和“合作建房”。但是，均未形成气候，这种两方建房方式，在1980~1990年的10年之中，总建筑面积只有30多万平方米。 不过，上海也逐渐在探索住房商品化。 1984年，市政府批准实施《上海市出售商品住宅管理办法(试行)》，规定一般标准商品住宅不分高层或多层，每平方米建筑面积出售基价为360元，职工个人购买时不得少于1/3，其余部分由国家或企、事业单位补贴。1984~1987年，全市共补贴出售商品房49．8万平方米。1988年后，市政府又从统建公房中拨出一部分住房，以建设成本1/3的优惠价出售给住房困难职工。 同时政府试图盘活老公房，就是将政府拥有产权的老公房产权卖给居民。1988年8月，黄浦区作为出售旧公房的试点区，有20户带头购买了已租住的旧住宅，平均房价每平方米为197．28元。 也在1988年，上海首例土地使用权出让，虹桥经济开发区的26号地块，该地块面积1.29公顷，用地性质为旅馆、办公楼、公寓。最后由日本孙氏企业有限公司以2805万美元加个中标。 通过几年的努力，上海市居住房屋面积从1979年底的4216．4万平方米增加到1990年底的8901万平方米，其中系统公房的居住房屋面积从196．9万平方米猛增到1144万平方米。上海人住房条件开始改善。 1991年5月，国务院同意上海正式实施上海市住房制度改革实施方案。上海开始推行公积金制度，并且对公房提租发补贴。同时提出买房给优惠。规定，凡符合单位住房分配条件的职工，若提出购买优惠房的申请，可以优先安排房源并给予价格和税费等优惠。1991年优惠价定为每平方米250元。按优惠价购买的房屋，付清购房款后，即取得房屋产权。住满5年后可出售。 截至1998年底，上海市累计出售公有住房72.93万套，建筑面积3869万平方米，约占全市可出售公有住房的 45％，上海居民住房自有率达到40％。但是，这一阶段上海市居民住房条件并没有太大改善，只是为后来的市场化打下了良好基础。 1998年以后，上海进入了全面的市场化时代。 这年12月，根据国务院《进一步深化房改加快住房建设的通知》，上海开始停止住房实物分配，推行住房分配货币化，并建立健全住房供应保障体系。 此后，市场之水滔滔不绝，从房改方案实施到2006年的15年中，上海市共建成和销售住房2．3亿平方米，相当于1979年前30年建设住房面积总和近 4000万平方米的近6倍。这期间，新建商品住房和成交的二手住房面积相当于为400多万户居民家庭提供了300多万套住房。 就是在这段时间，让老百姓有了选择余地，可以住市区房，可以住郊区房，可以住高层公寓，可以住别墅等等，总之，只要有足够钱，想住什么样的房子，总是能买得到。 1978年全市人均居住面积仅为4．5平方米，2007年底已增加至16．5平方米，增长2倍多，居民住宅成套率达94．7％。上海市民的住房问题已经根本解决，大多数人住上有产权的好房子。
不过，住房保障依然路途遥遥。 1998年以来，上海房价上涨也是如坐火箭一般，疯狂上涨。自1998年到现在，上海房价上涨了6~8倍。令人遗憾的是，上海的住房保障体系依然是只见雷声响不见雨点下。据政府公布数据，截至2007年底，上海仅有3万户家庭享受到廉租房保障。 在上海，如沈奶奶一样的穷人，依然是一个庞大的数字。
