爱华网三峡工程建设坚持改革，不断探索，在技术、体制、管理等方面进行了一系列创新，促进了工程建设和移民搬迁的顺利进行，取得了明显成效 文/国务院三峡办资金计划司 三峡工程是我国开发治理长江的关键性工程，具有防洪、发电、航运、供水等综合效益，是“功在当代，利及千秋”的战略性工程。三峡工程自1993年开工以来，至今年年底将如期完成初步设计建设任务，进入正常运行阶段，开始全面发挥效益。三峡工程的全面建成，是我国改革开放的重大成果和非凡成就。在十七年的建设中，三峡工程进行了一系列探索与创新，积累了经验。 三峡工程建设的基本经验 回顾三峡工程的探索与实践，取得这些成绩，十分不容易。三峡工程建设期间，正是我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、改革开放不断深入的时期，三峡工程建设取得的伟大成就是党中央、国务院正确领导的结果，是全国人民大力支援的结果，是库区移民群众无私奉献的结果，是三峡工程建设者艰苦奋斗的结果，是我国改革开放和现代化建设的结果，是我国综合国力显著提高的象征，是实现中华民族伟大复兴的重要里程碑。 三峡工程取得伟大成就的基本经验主要是： 一、党中央、国务院的高度重视和正确领导是三峡工程取得伟大成就的根本保证。三峡工程凝聚了三代中央领导集体的心血，中央领导十分关心。历届总理亲自担任国务院三峡工程建设委员会主任（以下简称三峡建委），对重大事项和重大问题，通过三峡建委全体会议决策。中央制定了一系列保障工程建设顺利实施和促进库区移民搬迁安置、安稳致富的方针、政策和措施。 二、始终坚持科学发展观，是三峡工程成功建设的重要指导思想。认真处理好工程建设、移民搬迁与生态环境的关系，努力建设动力三峡、生态三峡、文化三峡、和谐三峡。实现工程与自然环境的和谐统一。坚持以人为本，维护移民合法权益，构建库区和谐社会，维护库区社会和移民的稳定。 三、坚持以移民为重为先，着力破解三峡工程库区移民难题是三峡工程取得巨大成就的重要保障。三峡工程建设把移民从主体工程分离出来作为独立的工程，由政府主导并辅以市场经济的做法，实施开发性移民方针，有针对性地出台一系列扶持政策。在移民搬迁工作中，不仅就搬迁而谈搬迁，而是注重移民搬迁安置与库区经济发展相结合，使移民融入库区经济社会发展当中，实行国家投入与社会投入相结合，一次性补偿、补助与后期扶持扶助相结合，出台了移民后期扶持基金、产业基金、增值税返还、电力扶持基金政策，实现了百万移民搬得出、稳得住并且使其总体上达到或超过了原有生活水平，在更大范围内、更高层次实现了移民的利益最大化，实现了在移民中发展，在发展中移民，并且促进了库区经济社会较长时间的快速发展。 四、建立高效、统一、协调的三峡工程管理机制是三峡工程取得伟大成就的组织保障。根据特大型工程建设的特点，从国情出发，成立三峡建委，作为三峡工程的最高决策机构，三峡办是具体的执行办事机构；三峡总公司、国家电网公司分别是三峡工程、输出变电工程的项目法人，负责组织的建设、运营；库区两省市是移民的责任单位。实行了“中央统一领导、分省（市）负责、以县为基础”的移民管理体制和投资切块包干、任务包干的“双包干”责任制，妥善处理好中央与地方、企业与移民之间的利益关系，做到权、责、利对等一致，充分发挥中央与地方两个积极性。 五、尊重科学，系统论证，深化设计，夯实前期工作是三峡工程的技术保证。新中国成立后，在党中央、国务院的大力支持和关怀下，三峡工程经历了40年论证，开展了大规模的勘测、规划、设计、科研工作。并通过先修建葛洲坝工程，为三峡工程作茧自缚实战准备。三峡工程的论证工作，规模之大、时间之长、研究和论证程度之深，在世界上类似大型工程中也是少见的。 六、坚持改革，开拓创新，坚持充分发挥政府与市场的两个作用，建立和健全三峡工程管理制度，是三峡工程取得伟大成就的重要措施。工程建设管理认真落实“资本金制、项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制”等“五制，”并根据工程建设阶段，不断完善。投资控制实行“静态控制、动态管理”的新机制。 七、加强监督管理，切实保证工程建设质量和安全，严格控制投资造价，保证资金安全、高效使用是三峡工程取得伟大成就的有效措施。一是三峡建委派出质量检查专家组，建立工程质量监督检查制度；二是派出三峡工程稽察组，建立工程的监督机制；三是定期开展审计。三峡工程建立的一系列监督制度，丰富和发展了我国工程监督的内涵，完善了工程监督的有效形式。 八、充分发挥社会主义集中力量办大事的优越性，充分发扬全国大协作精神，是三峡工程取得伟大成就的坚实基础。为了支援三峡工程建设，保证稳定的资金来源，中央决定在全国开征三峡工程建设基金；动员全国力量对口支援库区移民搬迁和经济发展。为确保库区良好的生态环境和改善库区移民安置容量，实行外迁移民安置，将农村移民外迁至非库区的市县和长江中下游省份以及沿海经济发达地区进行安置，从库区内迁到库区外和外迁到外省市的移民近20万人。 三峡工程积累的经验，是我国大型工程建设的宝贵财富。17年的实践证明，党中央、国务院为三峡工程建设和移民制定的一系列方针政策是正确的，为三峡工程建设和移民确立的管理体制是正确的。 三峡工程建设的创新 三峡工程建设坚持改革，不断探索，在技术、体制、管理等方面进行了一系列创新，促进了工程建设和移民搬迁的顺利进行，取得了明显成效。 一、技术创新 三峡工程是一项科学集群、技术集群的特大型工程，不仅技术难度大，而且复杂，通过开展科技攻关，借鉴国内外最新科研成果，在设计和建设过程中，进行了大量科技创新。 一是合理布置枢纽建筑物，在有限的河床宽度条件下，在坝址区合理布置了泄洪、发电、通航等多个枢纽建筑物，解决了大流量、多机组、通航要求高的世界级难题。二是合理布置大坝泄洪设施和消能防冲设施。通过设置23个深孔、22个表孔及22个导流底孔3层泄洪孔，以及泄洪孔口不同运行条件下的体型选择、高速水流下抗空化及防泥沙磨蚀，以及深孔与表孔联合泄洪和深孔与底孔联合泄流问题研究，解决大坝水头高、泄洪量巨大、消能防冲难度大、运行条件复杂、排沙量多等问题。三是创新大坝混凝土快速施工技术。通过采用一整套快速施工工艺和管理体系，选定以塔带机为主, 辅以高架门、塔机和缆机的综合施工方案，集水平和垂直运输为一体。建立了世界上已建及在建工程中规模最大、温控要求最严的混凝土生产系统；首次实施全过程、全方位、高标准、大容量的综合温控技术等。实现了连续浇筑、生产率高；混凝土原材料及配合比优化的混凝土快速施工技术；创造了大体积混凝土施工质量、安全、进度统一范例，其混凝土快速施工成果，促进了世界坝工技术的发展。四是可靠地解决了当前世界上集高、陡、长于一体，最大边坡高度达170米、船闸总长6442米的高边坡施工技术和高边坡的稳定与变形难题。五是创新了大江大河导流、截流及围堰工程快速施工与爆破拆除等关键技术，解决了一系列关键技术问题，保证了工程的顺利实施。枢纽工程有14项技术获国家科技进步一、二等奖，在许多方面达到了世界一流水平，促进我国水电开发迈进技术强国的前列。 输变电工程建设和改造了一大批重点实验室，完成了电力系统规划、设计及输变电设备研制等多项重大课题，并获得国家级科技进步奖1项，获省部级科技进步奖22项。三峡输变电工程建设积极推动先进技术和应用先进设备，采用了同塔双回紧凑型线路、分层分布计算机监控系统、二次设备分散布置、采用气体绝缘全封闭开关（GIS）、采用半GIS开关（HGIS）等，全面提升了我国电力科技创新水平。在设计、管理、施工、运行维护和技术改造等方面，实现重大自主技术创新20多项，技术改进150多项。在海拉瓦（Helava）选线对路径进行优化、绝缘子选型、线路大跨越、紧凑型线路、大截面720导线应用等项目上，取得了世界水平的技术突破。在三峡至常州、三峡至广州、三峡至上海3条直流换流站中首创了噪声治理工程，努力建设成为环保工程，实现了输变电工程与自然环境和社区居民和谐统一。 二、制度创新 1.决策制度创新 三峡工程在可行性研究及论证阶段，坚持科学论证、科学决策；关于工程是否兴建，采取提交全国人大进行审议，并通过人大代表投票表决的方式决定；对于建设中的重大技术问题，通过聘请有关领域的专家进行研讨，广泛听取专家意见后进行决策。 三峡工程的决策制度创新，打破了长期以来我国政府投资项目由行政部门进行项目审批和传统模式，开创了科学决策和国家最高权力机构介入重大政府投资项目决策过程的先例，为提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平树立了典范，对健全政府投资决策机制具有重要的启示。 2.建设管理制度创新 1992年，全国人大审议通过兴建三峡工程后，按照中央提出建设社会主义市场经济体制的要求，三峡工程建立了“以国务院三峡工程建设委员会为决策机构、国务院三峡办为综合协调机构、中国长江三峡工程开发总公司和国家电网公司为项目法人、湖北省和重庆市政府为移民责任单位”的宏观管理体制。 这一管理体制的突出特点是“政府主（指）导、企业管理（主体）、市场化运作”，一是确保党中央、国务院对三峡工程强有力的指挥，可以从全局高度考虑三峡工程的重大决策，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性，统筹协调各方服务于三峡工程建设的大局。在实践中，无论是三峡工程建设资金的筹措、重大装备引进与消化，还是动员全国对口支援库区移民工作，动员沿海、沿江有关省市接受安置三峡库区外迁移民，都体现了中央统一领导下社会主义大协作的巨大优越性。二是有利于优化配置资源。三是有利于落实政府职能，提高决策和执行效率。四是有利于加强协调。五是有利于建立责任约束机制。六是有利于充分发挥市场机制的作用。七是有利于充分发挥中央和地方两个积极性。 三峡工程管理体制的创新，在规范政企关系、促进政府职能转变、完善工程建设管理体制等方面进行了可贵的探索，为我国大型工程建设管理起到了示范作用。 3.建立对口支援制度 动员全国力量对口支援库区移民搬迁和经济发展是中央的一项重要决定，是三峡工程移民的又一制度创新。全国对口支援三峡库区移民工作，体现了社会主义制度的优越性。10多年来，全国19个省（市）、10个大中城市、中央50多个部门，按照“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，积极开展对口支援三峡库区移民工作。至2009年6月底，全国对口支援共为三峡库区引入资金587.9亿元，其中经济合作类项目554.8亿元，社会公益类32.1亿元。通过合作、合资、兼并、技术改造等方式，合理开发库区资源，可持续地发展库区经济，培育和发展库区新的经济支柱。 4.建立资本金制度。为了筹措三峡工程建设资金，形成稳定的资金来源，1984年中央办公厅、国务院办公厅就发文决定，将葛洲坝电厂上交利润转作三峡工程建设基金（以下称三峡基金）；1992年，国务院总理第205次办公会决定，在当年燃运加价用电加价的基础上，全国每千瓦时用电征收3厘钱作为三峡基金。此后，又将北京、天津、上海、江苏等16个经济发达和直接受益省市的征收标准提高到每千瓦时7-1.5厘；征收范围为除国家扶贫的贫困地区农业排灌以外的各类用电量（西藏地区不征收）。三峡基金的出台，为三峡工程建设提供了约50%的资本金来源，减少了工程融资成本，降低了工程造价。 三、管理创新 1.投资控制与管理创新 （1）实行了“静态控制、动态管理”的投资管理模式。它与计划经济体制下调整工程概算的投资管理模式，有着本质的区别。它是在国家有关法律法规和有关方针政策框架内，通过制定投资控制和管理办法，建立科学有效的投资控制管理体系，针对静态投资和动态投资的影响因素，采取不同的管理方法，实行量、价、政策分离，明确政企分工，明确项目法人和投资人的权利和责任。对静态投资（工程量）变化引起的投资控制由项目法人负责，对动态投资（价格、政策）变化引起的投资控制由三峡建委（投资人）负责。这样，为更好地实行项目法人负责制、招标承包制、项目监理制、合同管理制等“四制”奠定了坚实的基础。 （2）建立项目法人激励机制。从1998年至2003年，三峡建委对三峡枢纽工程建立了建设绩效考评制度，充分调动项目法人的积极性。每年由三峡建委办公室与财政部对三峡枢纽工程从质量、进度、投资、安全等方面进行综合考核，达到年度目标或超过年度目标，予以奖励。奖励资金来源从投资节余中安排。 （3）水库移民工程实行投资与任务切块的“双包干”责任制。三峡工程库区移民补偿投资涉及的范围广，利益多元化，建设周期长，从切实维护国家、地方和移民三者的利益，确保三峡工程建设顺利进行出发，库区移民工程，按照移民任务和投资“双包干”的原则，将移民投资分类切块包干给湖北省和重庆市，湖北省和重庆市再将移民投资切块包干给每个区、县，每个区、县再落实到每个项目，层层实行移民任务和投资的“双包干”。以“双包干”的办法实行静态控制，对因物价波动等因素而造成的移民投资变化 实行动态管理。 实践证明，三峡工程投资控制与管理机制是符合我国社会主义市场经济体制的一种科学管理方法。标志着我国基本建设工程的投资管理，走上了与市场经济接轨、与国际接轨的道路。对我国水利水电基本建设项目乃至其他行业大型基本建设项目的投资控制和管理产生深远意义和影响。目前，“静态控制、动态管理”的投资管理模式已在我国一些大型水利水电工程中应用。 2.资金监督制度创新
三峡工程资金监督建立了全方位、立体式的资金监督体系。一是由国务院三峡建委派出稽察组每年对枢纽工程、输变电工程、水库移民进行例行稽察和专项稽察；二是国家审计部门定期开展审计；三是构建了由纪检、检察等部门组成的移民资金监督网，组织开展了对移民工程资金的定期检查；四是建立由建设银行总行、分行、支行3级移民资金监控体系，按程序、按项目、按进度拨付移民资金，实时监控资金运行情况；利用建行电子网络系统，开发和完善了《三峡移民资金管理信息系统》，实现了计划监控、项目跟踪、账户查询、资金拨付、统计分析、信息传递等管理目标，提高了综合监控手段和能力。 通过建立完善的资金监督体系，加强监督，工程建设和水库移民资金的管理使用情况总体是好的，保证了工程和移民迁建任务的顺利实施。从目前来看，可以说三峡工程是我国工程建设领域资金管理较好的工程之一，是资金使用效益最好的工程之一。 3.建立和健全工程稽察制度 为保障工程建设顺利实施，加强三峡工程的监督，从1999年开始，国务院三峡工程建设委员会决定建立稽察制度，分别对枢纽工程、输变电工程、水库移民派出稽察组，每年开展一次例行稽察或专项稽察。对枢纽工程稽察的主要内容是工程建设进度、投资控制、资金使用和财务管理、安全生产、文明施工等方面进行稽察，反映工程建设和企业经营中的问题，并对三峡总公司经营业绩和公司领导班子进行评价；对输变电工程稽察的主要内容是工程建设进度、工程质量、投资控制、资金使用和财务管理、安全生产、文明施工等方面进行稽察，并反映工程建设中的问题；对水库移民稽察的主要内容是移民法规政策的执行情况、“双包干”的执行情况、移民资金的使用与管理、移民工程进度、移民工程质量和移民安置质量、移民投资效果的分析与预测等方面。 稽察作为国家对三峡工程建设和水库移民进行监督的一种有效形式，一是促进项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、建设监理制的落实；二是促进企业规范行为；三是促进提高工程管理和企业管理水平，加强工程进度、投资控制、资金使用、安全生产、文明施工等管理；四是对我国建设项目监督的一种补充。为开创我国工程建设监督的有效形式具有重要意义。目前，项目稽察制度已为我国大型工程建设和水利行业所借鉴。 4.建立枢纽工程质量检查制度 为了进一步保证三峡工程建设的质量，1998年，国务院三峡工程建设委员会决定成立三峡枢纽工程质量检查专家组，质量检查专家组的任务是：检查工程质量保证体系和质量要求规程是否健全；检查业主、施工、监理、设计等方面是否严格执行工程质量保证体系和质量规程的要求；对工程质量进行评议，包括土建工程以及永久性金属结构和机电设备的安装质量（不包括金属结构和机电设备的制造质量）；对工程质量事故性质进行评议，包括事故处理是否安全可靠以及事故发生的原因；检查工程进度是否与预期目标相符。并要求质量检查专家组本着认真、求实、科学的精神，每年定期向国务院三峡建设委员会提出三峡工程质量检查报告，有特别需要时，提出专门报告。质量检查专家组由国内有权威的两院院士组成，根据工作需要随时邀请有关领域的专家参加检查工作。 通过建立质量检查专家组制度，进一步完善了三峡工程质量管理，强化了国家对三峡工程质量管理工作，为三峡工程实现一流的工程质量目标提供了重要保证。 今天，三峡工程建设实现了“高峡出平湖”的梦想。三峡工程凝结了全国人民的殷切期望，千万工程技术人员的智慧，初期运行的防洪、发电、通航效益已开始全面发挥。在工程竣工后，在新的历史条件下和在更大的系统范围中，确保三峡工程长期安全运行和持续性地发挥综合效益，必须深入贯彻落实科学发展观，按照科学发展观的要求，研究建立科学合理的三峡工程运行管理体制和统一高效的协调机制，为三峡工程长期安全运行和持续发挥综合效益提供体制组织保证；研究建立长江水资源统一调度系统；保护和建设库区生态环境；继续做好移民的安稳致富工作；尽快研究三峡工程后续工作。（执笔：雷鸣山、王胜万）
