爱华网“终身禁入”的制度化，也许是预防金融系统从业人员犯罪的一剂良方 文 本刊记者 吕斌 2009年6月初，监管部门对之前媒体热议的银监会对北京农商行原行长金维虹下发首张“终身禁入牌”的报道做出澄清，称该报道不实，目前尚未确定处罚措施。 然而，对“终身禁入制度”的探讨并未因此而终止，舆论普遍认为，此类举动将有利于威慑银行业从业者的违法犯罪，在一定程度上增加金融业违法成本，进一步完善监管。 之前，很多银行系统因管理疏忽而导致的巨额损失鲜见高管被追责，银行系统以及相关监管层也因此广受诟病。而“终身禁入令”的制度化，也许是预防金融系统从业人员犯罪的一剂良方。 “误报”禁入令 2009年2月下旬，北京农商行遭骗贷4.6亿元案件被曝光。此前一个月，北京市公安局刑警队成立专案组进行调查。该行商务中心区支行行长、副行长、主管信贷的正副经理，及所辖大郊亭和十八里店两家支行的正副行长等八人开始接受司法机关的调查。 按照银监会2008年明确的大型银行案件责任追究标准，一级分行辖内发生一起千万元以上案件或两起五百万元以上案件的，首先要追究省行行长的责任，并追究上级行分管领导的责任。案发后不久，监管部门即对北京农商行原行长金维虹和原副行长姜朝做出停职处理。 此后有媒体报道，银监会针对此骗贷案发出了国内首张“金融业终身禁入牌”，并引发广泛探讨。但在2009年6月初，北京市银监局出面澄清，原北京农村商业银行行长金维虹和副行长姜朝虽已被停职，但尚未对其作出“终身禁入”的处罚。 因此，相关责任人最终是否被采取“终身禁入”措施尚有待监管机关根据责任人违法、违规情形及损失情况作出判定。但由此引发的对金融业管理者追责的讨论依然热烈，“终身禁入”的制度化是讨论的中心议题。 “金维虹事件一方面反映出市场经济条件下我国商业银行部分工作人员道德底线的沦丧和信托责任的缺失，另一方面事件也暴露出我国银行业体系在内部控制、合规及风险管理方面存在着重大问题。”在接受《法人》记者采访时，北京中银律师事务所王忠辉律师表示。在他看来，近一段时间以来被多家媒体热议的金维虹事件仅仅是众多银行业风险事件中比较突出和重大的一起。 “禁入令”是当某类特殊行业人员出现侵害社会公共利益及公司合法权益等违法违规情形时，监管机关作出的禁止相关责任人在一定期限直至终身从事该类行业的行政处罚。 这一处罚措施的实施，取缔了这类人员继续从事该职业的资格，也意味着剥夺了他在该领域的谋生权利。与承担刑事责任相比，由监管部门颁布禁入令虽然并不能剥夺责任人的人身自由，但却剥夺了责任人在该领域就业的权利。 因此，对于专业化特征明显的金融服务业，对某些人员实施终身禁入的实质就是变相让这些人员丧失再就业的能力。可见，禁入令对责任人的惩罚力度是非常大的。 “终身禁入”的误读 “部分人对‘终身禁入’一词并不真正了解。”王忠辉律师特别指出，外界对“终身禁入金融服务业”的说法更是言之过宽。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的相关规定，银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监管机构除依照相关法律处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。 “严格地讲，取消董事、高级管理人员终身的任职资格只是取消担任银行业高级管理人员的资格，而继续作为一般从业人员留在银行业则不在此限。”王忠辉律师表示。因此这一措施并不能被认为是“终身禁入”措施，而只有直接被采取“禁止终身从事银行业工作”的措施才是真正的“终身禁入”，并且也仅仅限于银行业的“终身禁入”，并非个别媒体所称“终身禁入金融服务业”。金融服务业至少包括证券业、保险业、银行业、信托业四类主导行业。 实际上，有关银行业“终身禁入”的规定早已出现在我国的法律法规中，如《中华人民共和国银行业监督管理法》第48条，《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》第7条、第28条，《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》第28、第29条，等等。 “上述规定对于‘终身禁入’处罚的情形、处罚的期限以及处罚后的救济等都作出了相应的安排。”王忠辉律师表示，虽说有关银行业“终身禁入”的规定尚未单独形成制度化体系，但是各类规定叠加在一起，完全可以构成我国银行业“终身禁入”制度，而且具有明确的可执行性。 “因此我认为，未来的工作不是进行终身禁入制度化的推进，而是应考虑如何严格执行好终身禁入制度。”王忠辉律师认为。 追责管理者 有关银行的渎职犯罪或管理失职，各种案例在程度上并不相同，有的存在贪污、受贿等犯罪行为，是需要承担刑事责任的。而有的情况则可能达不到构成犯罪的要件，但确实给银行造成了很大的损失，那么此类情况的处罚与追责就显得无据可依。 而且，按照商业银行法的规定，对高管的任职资格有严格要求，有刑事犯罪记录是不能担任高管的，所以假如之前受过刑事处罚，自然就相当于一定程度上的“终身禁入”。 “而对于需要承担失职责任，又未构成犯罪的情况，目前法律上实际上是一个空白。”在接受《法人》记者采访时，对外经济贸易大学金融系主任郭红玉教授表示，以往很多行政处罚多是降职、调离等，但责任人基本不会离开行业，甚至可能过几年又重新坐上管理职位，所以常规的行政处罚往往治标不治本。 “金融业频现管理失职，其深层次的原因是我国商业银行的内控及风险管理机制的运作出现了问题。”北京中银律师事务所王忠辉律师也对《法人》记者表示。 王忠辉律师认为，银行业管理失职的情况具体可以从两个方面来分析： 一是内控、合规及风险管理制度本身存在缺陷。针对这一原因，商业银行可以通过完善制度、加强监督来解决，譬如可以借鉴商业银行并购贷款指引的规定，在贷款审核的过程中引入第三方专业机构尽职调查制度。 另一方面是银行风险的产生完全由于个别工作人员为满足个人私欲，不顾既有的操作规程和道德底线的约束，纵容自己放弃信托职责，违背基本的立场、原则，通过营私舞弊侵蚀银行和存款人的利益。
对于之前许多金融业案件，的确在一定程度上存在一些金融部门管理者很少被追究责任的情况，这一方面是由于监管制度上存在一定的缺陷，另一方面也是由于监管力量相对薄弱，监督制约不到位所致。 “一些涉及面广、社会影响极大的案件，因涉及到众多存款人的利益而被人们给予过多的关注，监管层必须坚决予以打击外，其余影响不大的案件可能尚未引起监管层的足够重视，导致监管层对金融部门管理者追责不力。”王忠辉律师认为。 但从近年来金融部门监督检查的情况来看，银监会已经逐年加大了追究案件责任人的力度，金融部门管理者被追究责任的案例已有相当提高。据相关资料显示，2007年银监会系统共检查各类各级银行业金融机构7.92万家，处罚违规机构1360个，处分相关责任人12687人，取消高管任职资格177人。 期待制度化 虽然这首张“终身禁入牌”还未正式下发，但此类追责措施的制度化，无疑将对遏制金融犯罪、加强银行业监管起到积极作用。与之前对失职案件的银行责任人的处罚相比，“终身禁入”的制度化，不仅是一种具有相当警示意义的处罚方式，同时在行业监管上也是一个具有启示意义的进步。 “从这个角度来讲，如果能建立这样一个制度，以银监会从行业监管的角度来进行的追责是很有意义的，包括证券业、保险业，都应该借鉴这样的制度，这应该说能填补一个监管的空白。”对外经济贸易大学金融系主任郭红玉教授对《法人》记者表示。 “终身禁入”制度更多是在道德上的一个界定与处罚，作为金融等要害部门的管理者，并不是只要不受贿、不徇私舞弊、不触犯法律就可以不承担任何责任，权力越大，约束就应该越大。 “一旦出现管理失职的情况，就相当于信用记录出了问题，这个和银行贷款是一个道理，银行的客户出现不良信用记录，今后可能就不贷款给他了。”郭红玉教授表示，那么作为银行管理者，一旦职业操守出现重大问题，那么就将失去在银行业从业的资格。 但是，“终身禁入”制度的建立也面临一些难题。“禁入令”的制度化无疑将对从业人员产生威慑作用，督促银行业高管们在一定程度上勤勉尽责、审慎经营，尽量避免和减少风险的发生。可“禁入令”究其根本只是一种事后的消极惩罚措施，并不能完全杜绝损失和风险的发生。 “只有加强金融监管的力度，注重事前、事中过程控制，采取强有力的激励措施，加强从业人员职业道德教育，制定完备的金融监管制度，才能从根本上解决这类问题。”王忠辉律师表示。 郭红玉教授也有类似担心，银行业相对来说是风险比较大的行业，那么如何认定损失以及如何界定标准就显得比较困难，这也是“禁入令”在推行方面可能存在的问题。 “‘终身禁入’的处罚是相对比较严厉的，那么在什么情况下、什么标准下适用？将是个很严肃的问题。”郭红玉教授表示。
