爱华网□中国人民银行总行安启雷李妍 德隆给养监管真空层 目前，我国金融业仍然采取多元式监管，但金融控股公司的出现已经使混业经营成为事实。由于金融控股公司从事多类金融业务的经营，对资本市场和货币市场都有较大影响，因此必须对其进行强有力的监管。但目前既缺失法律法规，又未明确监管部门，人民银行、证监会和银监会各自为政，在监管信息上尚未形成沟通，也尚未在监管制度上达成有效的配合，因而对金融风险的管理缺乏超前性和预警性。这就使得风险远较一般金融机构要高的金融控股公司面临着监管盲区，很容易由于信息不对称而导致各类问题发生，进而诱发大规模的金融风险，导致我国金融环境的动荡，德隆系资金链断裂的危机已充分证明了这一点，当前关于大型金融控股公司的监管制度存在的相关问题不少。 德隆先后利用控股上市公司和金融机构融资，通过股权融资和金融机构贷款、发行金融产品、违规理财等手段套取了巨额资金，累积了严重的金融风险。德隆之所以能够通过如此多的渠道肆意套取资金，原因即在于存在监管盲区，没有固定的金融监管机构对整个集团实施监管。 由于我国采取多元式监管，金融监管职能从人民银行分离出来后，银监会、证监会、保监会分别负责银行、证券、保险业的监管。但对于金融控股公司，仍然没有明确的监管框架。除了银行控股模式中作为母公司的商业银行明确接受银监会监管外，其他金融集团式和产业控股式的母公司均游离于金融监管之外。一方面，金融控股公司市场主体身份没有得到明确，监管机构无法依照法律按金融机构的标准对其进行监管；另一方面，由于无法将控股母公司归入某类金融机构，监管主体也就无法全面落实，致使本来需要进行严格监控的机构游离监管体系之外，风险外溢问题严重。 由于目前的监管体制，使得金融监管体系的职责比较模糊，权责不一。金融控股公司，不利于提高风险监管、处置的针对性和科学性。例如，为维护金融稳定，人民银行动用了大量的资金，为停业整顿、关闭的金融机构提供了流动性支持。然而，中央银行却并不对金融控股公司或各类金融机构拥有全面的监管权，法律上没有明确人民银行对各类金融机构的知情权，这使得人民银行对整个金融系统的风险状况监控处于被动的位置，难以完全掌握机构风险状况发展变化的全过程，并加强对金融风险的早期识别、预警和控制，再贷款处置手段也难以更有效地发挥淘汰不良金融机构、净化市场环境的作用。 健全的监管架构和完善的监管措施是进行有效监管的前提，但金融控股公司完全可以凭借较为宽阔的业务平台灵活地逃避监管，导致外部监管约束的失灵和失效，各监管机构均难以组织对其风险源、传导渠道的有效监控。监管部门监管力度不到位主要表现在：其一，监管部门没有全面核实金融控股公司资本。由于资本重复计算，控股公司可以使每个子公司都能达到所在行业的监管标准，但整个集团的资本却可能远远达不到要求。在现行监管体制下，中央银行、金融监管机构、工商管理等部门都无法对其资本状况进行全面核实。其二，监管部门对控股公司内部交易行为缺乏有效监控。金融控股公司与子公司、子公司与子公司之间，存在着大量关联交易甚至虚假交易，通过资产转移掩盖真实状况，放大经营风险。由于监管主体未明确以及技术方面的原因，实际上各监管机构都没有针对集团内部交易或衍生交易制订系统完整的监管方案，也没有采取切实有效的监管措施，导致金融风险迅速累积和扩大。 金融集团的监管涉及多个监管机构，监管机构缺乏系统合作。这些监管部门尤其是地方派出机构，有各自的监管理念、标准和方法，监管工作中普遍存在监管重叠、监管真空、随意性监管、消极协作及监管体系缺乏透明度等问题，大大降低了金融监管的效率。鉴于如上情况的存在，监管信息也难以有效沟通，各监管机构都面临严重信息不对称的问题，监管工作缺乏必要的信息支持，对于集团内部大量的交叉性、跨行业、跨市场业务，监管工作更是难以落实，因而只有发现问题之后才配合解决。 金融控股公司下属各子公司的业务涉及多个行业，不同行业的监管标准、监管方法、监管重点各不相同，各监管机构当局难以相互理解，彼此之间又缺乏有效的信息沟通渠道，因此很难掌握集团整体的风险状况。因此形成了横向来往，纵向监管，监管措施与监管行为无法系统对应，导致了外部约束缺失，因此近年各类金融案件中，尤其是证券行业，各种非法违规行为此起彼伏。 惩治“违规”不能代替重建规则 中国人民银行行长周小川曾经强调，在完善金融监管体制，防范和化解金融风险方面，探讨对金融控股公司的有效监管制度，既要防止出现监管真空，又要减少重复监管。 笔者认为，须出台强有力的措施亡羊补牢，提高政府威望和树立监管的权威。
由于金融控股公司这一监管客体所从事的是综合性金融业务，因此不能简单地将之划归到某个金融监督机构的职责范围内，而必须设立一个由银行、证券、保险等领域监管专家广泛参与的监管机构，避免出现监管的空白地带，建立以防范化解系统性金融风险，维护金融体系稳定为首要目标，由国务院领导下的长效金融监管协调合作机制。 德隆作为一个资金实力与人才储备均不雄厚的民营企业，能够在短短几年时间里迅速膨胀为跨数十个产业和几乎涉猎国内所有金融业务的庞然大物，说明我国金融监管当局对金融领域的市场准入把关不严。所以，对于金融控股公司，应明确市场准入资格、控股范围、模式、比例等方面的要求，对于新设和通过收购演变成为金融控股公司，监管机构可联合进行准入审查，并加强关联交易的信息披露以限制实业企业对金融企业的控制能力。 当前，金融控股公司的监管在很大程度上还局限于事后的监管，缺乏超前性和预警性，问题一旦发生就会给国家的金融体系带来无法挽回的损失。因此监管机构应从风险控制的角度在问题发生之前进行防范，从整体上对金融机构的经营状况和风险程度进行总体监控和系统性评估，评估内容要涉及资本充足率、资产流动性、大额内部交易、不良关联交易及金融控股公司的内部控制等多各方面。应当要求金融控股公司按规定的时间、项目、格式和口径上报各种财务报表和资料，依照有关的风险预警指标以及相应的指标权数，为金融控股公司评定等级。对于列入一定级别的公司作出警告、限期改正、停业整顿、吊销经营执照等处理。 对于监管结果或发现的问题，监管者之间要建立规范的沟通渠道；人民银行可以统筹协调各监管机构的监管行为；必要时，组织对金融集团实施同步监管检查；其他监管机构根据金融业务的分类，按业务性质实施功能性监管，共享监管结果，人民银行进行综合分析，并向其他监管机构通报，以便及时采取处置措施。 目前，我国的金融法律制度主要是以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《信托法》等法律、法规及部门规章组成的法规群构建起来的。在这些法律法规之中对于金融控股公司均无明文规定，但同时相关法律对此亦无明文禁止，这样就在我国现有的金融法律架构中存在着一条法律的灰色地带。这个灰色地带为金融控股公司的产生与发展提供了空间，也使金融控股公司具有一定模糊性和不确定性，因此，金融控股公司缺乏必要的法律规范，潜藏了极大的风险，各监管部门无法可依，从而间接引发了德隆等金融控股公司问题，给我国现有的金融监管体制带来严重挑战，因而迫切需要完善相关的法律制度，为其健康有序发展构建适宜的法律环境。有关部门应抓紧制定《金融控股公司法》及其配套法规，对金融控股公司的设立、业务范围、法律地位、金融控股公司与从属公司以从属公司之间的关系、监管责任等予以明确，使金融控股公司的发展在法律规定的框架下进行。 金融控股公司的内部控制是金融监管的基石，只有当金融控股公司内部形成了严格的内部控制，外部监管才可发挥效用。随着金融混业经营的发展，金融控股公司的自主性不断增强，业务趋向复杂化和多样化，道德风险也在逐步上升。在这种情况下，仅靠宏观层面上监管机构对控股公司的外部监管很难完全对风险进行控制。因此要对金融控股公司进行有效监管，还必须在微观层面上做出相应的制度安排，完善金融控股公司的内部控制机制，建立起一个由金融监管当局的外部监管和金融控股公司本身的内部控制相结合的全方位金融风险防范体系，从而更有效地防范和化解金融风险。一是合理设置组织结构。金融控股公司的组织机构由决策机构、经营管理机构和监督机构三部分构成。三个机构形成高效的决策系统、有效地制约监督系统、科学的考核评价与激励系统。二是理顺母公司和子公司之间的关系，确立母子公司的权利、责任和义务，防止母公司超越权限干预子公司的业务等，保证整个金融控股公司的经营活动符合监管要求和法律。其次，应加强金融控股公司内部控制制度建设，防止金融控股公司与附属机构利用关联交易转嫁证券交易风险。对内部交易施加一定的限制，应要求内部交易必须在市场条件下进行、不能超过一定的数量限制等，以防止内部交易风险利益冲突。此外，针对一些具体问题制定限制措施。如限制金融控股公司内部自行向证券公司资款等。 由于金融控股公司及其关联企业可能会存在关联交易，因此，建立信息披露制度不可或缺。金融控股公司应定期、充分披露有关集团运作、各子公司尤其是银行、保险、证券子公司的业务经营、财务状况，还须向监管机构报告有关控股公司对风险集中进行确认、监控和管理的制度和政策。这些不仅可以使市场能够对金融控股公司做出准确的评价，强化其内部约束及提高风险管理水平，而且有利于监管机关对金融控股公司及其子公司的行为实施有效监督，维护投资者、存款人利益及证券市场正常秩序。 个人债权保护缺位 随着金融体制改革的不断深入，直接融资比例的扩大和融资渠道的多样化是必然趋势。对于大多数银行储户而言，储蓄主要是暂时闲置的生活资金，而非用于投资的经营性资金。因此，承担损失的能力是有限的。在这种情况下，建立和完善个人债权保护制度对于维护社会的和谐与稳定以及金融体制改革的顺利推进都是非常必要的。 从德隆系企业以及其他被关闭金融企业个人债权的兑付情况看，如何公正，合理地保护个人债权，哪些债权由国家担保以及担保多少。哪些债权由企业负责以及企业破产(或关闭)后的清偿顺序，当个人债权无法正常兑付时债权人是否能申请债务企业破产等等，我国还没有相关的法律法规和政策。由此，一方面由于在操作上无章可循，导致兑付标准不一，并且也容易诱发不稳定因素。另一方面，由于存款人和筹款人无法准确判断双方的责任和风险，从而为不规范的融资活动提供了便利。此外，金融监管部门加强宣传、提高广大储户的风险意识也是十分必要的。 从绝大多数个人投资者在股票市场的表现看，应该说，人们并不是完全没有承担投资风险的意识。大家之所以对银行存款及各种理财金融产品的风险承受能力较差，主要原因是对这些投资的性质缺乏应有的了解，以为把“钱”放在银行或其他金融机构就肯定是安全的，因而没有承担风险的心理准备，因而要加大宣传力度，提高风险意识，建立完善的个人债权保护制度。 任何事物的发展都有期内因和外因。德隆事件也一样，首先内部是有唐氏兄弟这么一帮人在干事业，而外部则有这样那样的条件促成他们在几年间建成了庞大的德隆系。但德隆的倒下以及所体现出的很多问题说明，在其整体实业收入小于融资成本的情况下，在融资只能是更多的蚕食其资本，只要某一部分资金链断裂就会出现量变到质变。而外部来讲，我国有许多法律和金融监管的制度层名、面还不是很健全，让一些企业钻了空子，最终不仅伤害自身还伤害了社会，需要进一步完善、修补。
