爱华网
今年来，红十字会等公益法人因为缺乏制度监督而导致公众极大的信任危机，此类现象层出不穷，由此我们可以看到公益法人制度在我国虽然得到长足的发展，但是在现实中却存在一些打着为公益目的而建立的法人，却成为了别有居心的人敛财的工具。而另一方面，对有些人希望设立这样的以公益目的的法人来实现其目的，却因为没有相应的法律制度规范而得不到公众的认可。在这样缺乏规定的情况下，就需要对公益法人制度的监督机制建立做进一步的研究。 一、公益法人监督的合理性分析 从公益法人的性质角度来说，公益法人不同于一般法人组织的特殊之处在于，公益法人涉及到大多数人的利益，是以公共利益为目的建立的法人组织。众所周知的是，在涉及公共利益之时，就关系到普遍上的社会公共利益。由于在社会上一般人对公益法人的期待利益，对于公共责任的缺失势必照成极为严重的负面后果。因为这些以慈善，公益为目的的组织的不正当行为，不仅是对自身制度的不尊重，也是对人类普遍道德价值观的不尊重。同时与营利性法人想比较，营利法人是不仅受所有者的拘束，更有源自于竞争环境下顾客的“用脚投票”和自由选择，交割，市场占有率等信号持续传递给经营者，形成外部硬性监督约束。[1]从这方面来看，公益法人在外部并没有强有力的监督体系。同时，在公益法人中存在大量的资金运作，这点在财团法人中尤其明显。一般而言，对于这方面的管理就需要特殊的规制，如果没有比较严格的内部章程的约束和更为严格的外部惩戒机制，对于实现公益法人的目的是存在问题的。从另一方面看，作为弱势群体，公益法人的服务对象不仅在信息获取和处理利益、表达和资源动员等方面存在能力的缺陷，而且由于纯粹受惠者的不平等地位，他们的监督作用难以有效发挥。[2]所以总的而言，公益法人由于其以公益为目的的特性，必须从内部监管到外部监督加强对其的制约，以充分实现其设立的价值。 从公益法人的税收优惠地位来说，不管是在大陆法系的公益法人英美法系的慈善性组织而言，各国的立法都是对这类组织提供税收的优惠。原因就在于公益法人或慈善性组织是不以营利为目的的，其具有较大的社会公益价值。而在现实中公益法人中由于经营的行为的多元化和无序，给纳税认定带来困难；同时公益法人对收益财务处理存在不规范行为；而税收上诸多的优惠政策使有些公益法人的纳税观念淡化，并使他们形成了习惯的心理，认为公益法人是特殊身份，并不需要纳税。[3]这样情况下,对公益法人加强税收方面的监管就尤为重要了。同时，公益法人像对于营利性法人而言享有税收优惠的地位，而相较于互益性法人而言也享有更多的税收优惠。从这一角度而言，公益法人就应当承当更多的社会责任与义务。为了保证公益法人的税收优惠地位不被滥用，同时也为了避免有人利用公益法人的税收优惠地位来避税，就必须对公益法人进行更加严格的监督。许多国家对公益法人作出规定，要求其将每年的总资产的一定比例投入在公益事业中，否则就需要强行扣税。从这个方面来说，税收优惠不仅是公益法人需要接受监督的重要原因，同时也是政府实现对公益法人的重要途径。 二、公益法人监督的可行性分析 公益法人的监督是建立在对公益法人制度建立之后的完善上，因为我国现阶段并没有公益法人制度，所以在公益法人制度的监督方面更多的体现在对其他国家和地区，不同法系之间的分析和借鉴上。这样在我国建立公益法人制度后就可以通过公益法人监督来完善这项制度。 公益法人的内部治理。对公益法人的结构设置中进行内部的制约，是对公益法人制度监督中的一项重要的内容。公益法人的内部监管，在不同法系和不同国家都有不同的制度设计。先以大陆法系的国家为例，对其制度中对公益法人的内部治理结构的监管进行分析。在日本民法典和台湾地区的民法典中，都要求公益法人内部需要设立监事会。在《日本民法典》第58条规定，“法人可根据章程、捐助章程或全会的决议、设置监事一人或数人。”[4]而在日本的《公益法人法》规定公益财团和社团、一般财团必须设立一名以上的监事。可见在大陆法系中监事会在公益法人内部监管中有重要地位。在公益法人中，特别是以公益为目的的财团法人中，要保证董事会按照法律规定和法人章程行事是非常关键的，所以设立监事会的目的也就在于希望在法人内部使监事机构对董事会形成一定的制衡和牵制作用。在日本和台湾的法律规定中，监事会是与董事会地位平等的，通过对监事会职权的规定来对达到对公益法人内部监管的目的。而监事会的制度本身而言，这是公司法人制度中的重要内容，公益法人只是在内部结构中借鉴了这项公司法人制度。通过对公司法人制度中的监事会分析，我们也了解到监事会的组成人员中，两者的法律都只是规定了消极性的限制条件，而对于监事会中监管不力，没有履行好监事职责也没有明确的惩戒规定。同时，在一般的公司法人监事制度中，包括我国现在的公司制度和日本、台湾等，由于法律赋予监事会的权力有限，监事会一般都很难对董事会和经理层起到有效的监督作用。[5]这样也就可能对公益法人中的监事会制度存在相同的质疑。 在英美法系中，与公益法人所相类似的非营利组织的内部监督主要表现在多个方面。以美国为例，尽管在其非营利组织不存在类似监事会的监督机构，但通过董事会进行内部监督。这也是与美国的营利法人制度所相同的，即一元制的公司治理模式。一般而言，董事会应定期评估执行长的工作方向不会与组织的使命相悖，并对组织的财务运作进行监督，确保组织的财产能收到健全的管理与营运。[6]对于非营利组织来说，完善的董事会治理确实可以起到监督改组织的作用。但是，这种内部监督也会出现失灵。其次是独立会计师制度，这是基于在制定法中规定必须要向政府有关部门提交财务报告，而这些财务报告都需要独立会计师的协助才能完成。由于独立会计师对非营利法人的财务进行审计和检查的审计报告，会影响到公众对该非营利性法人的态度，所以会得到相当的重视。[7] 对于公益法人的内部监督问题，还存在其他的制度设置，上面只是对我认为比较重要和代表性的进行分析。总的来说，不是要强化国家的监督体系，而是应该在促进法人自身有效率地活动的同时，对适当正确的事业运营依强化法人内部的自律性体例的方法加以解决的观点得到多数的支持。[8] 公益法人的外部监督。公益法人的外部监督问题中，比较多的以行政监督的形式表现出来。也就是在公益法人设立的时候，法律就对其设立的规则进行了规定，行政机关也就从公益法人的准入时就发挥对其的监督。这样的情况在大陆法系和英美法系中都有体现。比如在台湾的行政主管监管中，就涉及了对公益法人的设立许可、业务监督和变更捐助章程及必要组织。在英国的规定中，行政监督通过慈善委员会的监督表现出来。慈善委员是兼有行政机构、准立法机构和准司法机构的多重身份，这样的监督模式下，具有主动性特点。[9] 利用税收政策的监督也是各国通行的一个监管方式。税收优惠政策一方面给予了公益法人较多的权利同时由此而赋予了相应的义务，另一方面通过对税收优惠的审核和取消优惠也能对公益法人具有督促和威慑作用。就如在美国设立非营利机构要想寻求税收优惠必须要向所在地的国内税务局申请免税资格，国内税务局根据免税要求和该组织的申请材料，来决定是否给与免税地位并签发证明。正是这样的监督体系给予美国的非营利组织严格的制度规范。同样在日本、台湾这些大陆法系的国家和地区也是有运用税收优惠政策发挥监督作用的。 在美国的外部监管中有一项特殊的首席检察官的功能，这是在《示范非营利法人法》中赋予各州首席检察官权限。[10]主要是在公益法人的董事利用可乘之机从事不法活动，而又很难将其起诉，这时首席检察官就作为州或者公众利益的代表来行使有关职权。对于非营利性组织的日常活动，首席检察官并不过问。也正因为只有涉及到较大社会反映的案件或严重的问题时才会介入，这样的监督也就缺乏主动性和持续性。 对于公益法人的外部监督来说，各国或地区的立法状况中还存在许多具体的规定，并且在不同国家或地区中相关的规定也有不一致的地方。并且还存在公众的舆论监督等外部监督方式，由于实践上的意义不是很大就没有赘述。 三、我国确立公益法人监督的建议 在公益法人的内部监管中，我国在即将制定的民法典中可以在法人制度中对公益法人作一个原则性的规定。同时可以制定一部单行的《公益法人法》。这样就可以对法人的治理结构做出更加具体的规定。除了对公益法人中的理事进行一般性的规定，包括理事的组成、理事的产生等之外。对于监事会的问题，在公益法人中设立监事会也是必要的，但需要对任免监事的程序和监事的任职资格作更为严格的规定。同时对于监事的职责而言，需要其监管理事的业务执行状况和公益法人的财产状况。在进行这些的监督活动中，发现存在业务活动或者财产的不当行为或者违反法律、章程的重要情况的，有权向理事会提出质询，并向政府主管单位以及税务，会计主管部门报告。对于监事能否很好的进行对公益法人的监督，应当对监事的义务做更为细致的规定。当监事怠于形式职责，提交虚假的报告、明知理事有违法行为而不举报，则需要对此对公益法人承担连带赔偿的责任，必要时还需承担刑事责任。[11] 在外部监管制度中，我认为我国可以吸收借鉴英美法系的信息报告和披露制度。对于上市公司中的一个重要的规则信息的公开和披露，大家都应该很熟悉。上市公司之所以要有这样的一个制度，也就在于这样的企业是面向社会公众的，需要有信用的保证的。同样的道理，在公益法人中这样的信息公开报告和披露制度也是有着深远的意义的。在美国的法律规定中，明确要求多数申请免税的非营利组织，必须将基本资料、财务资料向公众揭露，并使公众得以取得。[12]我国未来的公益法人规定中，也可以对此作出规定。一方面使公益法人制度的信息公开成为其税收优惠地位的义务，对于不符合公益目的，存在不规范的财务或者其他行为的公益法人，由行政机关予以惩罚和撤销；另一方面，通过对公益法人的各种情况和内容向社会公开，使公益法人接受到了公众的监督。 公益法人制度自产生以来，一直发挥这积极的作用。在我国民法典制定的背景之下，公益法人在我国的确立也是符合我国现实的需要的。同时我基于对于公益法人监督的论述，对我国建立公益法人制度提出一些见解。希望这些对公益法人的见解，能够引起公益法人更多的研究，从而加快公益法人在我国的建立和完善。
