爱华网一、员工持股相关政策出台的经济与社会背景
1、我国的员工持股是在国有企业改革、建立产权明晰权责明确的现代企业制度条件下出现的特有现象 改革开放以来，我国的经济体制改革一直是逐步探索中前进的。而我国的经济体制改革主要就是计划经济体制向市场那个经济体制转变、全民所有制国有企业为主向多种所有制并存的市场主体企业转变。我国在计划经济时代国有企事业单位承担着国家建设发展的重担，在建国初期满目疮痍、百废待兴的几十年里发挥了重要的作用。但是当社会进步发展到必须通过大量释放企业与人力资源积极性的大发展阶段，国有经济主体的经济体制必须转型到以市场经济为背景、以竞争机制为手段、以优胜劣汰为规则、以创造富裕为目的的多元经济为主体的市场经济体制。所以，降低国有经济比重、促进国退民进成为了上个世纪后十年的时代主题。而非国有经济进入市场的方式则呈现出了“八仙过海、各显神通”的热闹局面。其中，企业员工持股与我国股份经济的发生、发展呈亦步亦趋的追随关系，以企业员工持股为手段的促进国有经济民营化是推进国有企业改革的一项重要举措。2、员工持股作为企业改制过程中提升公司治理、完善企业激励约束机制的重要举措而出现
在国有企业改革的国有经济退出过程中，非国家安全、垄断的领域大量出现了出售、合资、股权转让等案例。其间，本世纪初著名的郎顾之争为国退民进中席卷广大职工创造的国有财富狂欢第一次敲响了警钟。在这种无原则的资产转让出售中（包括某些大型企业的MBO），国有资产大量对外流失，广大企业职工权益被无偿剥夺。于是，一些企业开始学习美国欧洲的成熟员工持股（ESOP）操作经验，通过将股权转让给内部企业员工的员工持股方式是一项既可以实现国有经济退出，又将企业财富在企业员工中分配、更将企业员工的命运与提升企业市场竞争力捆绑在一起的一举多得机制。 ESOP在上世纪50年代源于美国，后流行于欧美许多发达国家。它属于一种特殊的报酬计划，是指为了吸引、保留和激励公司员工，通过让员工持有本公司股票（或股份），使员工享有剩余索取权的利益分享机制和拥有经营决策权的参与机制。ESOP是完善公司治理结构、改善企业效率的重要举措，也是公司抵御敌意收购的有效对策。而中国企业改革的方向是股份制改革，公司治理是股份制改革最核心的内容，公司治理原则中不可缺少的一项就是利益相关者的安排问题。根据《公司法》的明确规定，利益相关者更多是指职工。3、实施员工持股计划需要相关政策来规范以保证员工持股计划的科学合理性 员工持股计划虽然有诸多好处，但是如果没有一定的政策法规予以规范，企业在实施操作中一样有“低估企业净值、造成国有资产流失”、“变体MBO，侵吞普通员工利益”、“持股方式不当，？”“股权分配过于分散、阻碍企业决策”、 “股权流动规则设置不当、损害企业利益”等等多方面问题存在。员工持股产生争议、甚至失败的案例屡见不鲜。所以，自从国家在外经贸企业试点实施员工持股计划以来，相继几次出台政策随着企业发展的需要逐步规范员工持股行为。二、实施员工持股方面的历年政策为我们勾勒出了该机制在我国企业发展过程中的初步轮廓 ESOP在我国自20世纪80年代初开始发展，其发祥于浙江温州、台州及山东周村等地的股份合作制，并得到政府和社会的广泛认可，迅速在全国范围内得到推广，成为许多中小企业改制的普遍和首选形式。这可以看作是员工持股在我国发展的雏形。到20世纪90年代初，这种制度已在我国股份制企业得到一定程度的发展。依托我国股份制1984年第一波的发展，员工持股的初潮约在1992年形成。根据大致的总结，近17年以来的员工持股探索大致经历了四个阶段： 第一阶段：初步试水。从1992年底到1995年底。该阶段以存量折股、增量入股方式，将小型国企和集体企业的存量资产折价入股，同时吸收职工现金投资入股，将原企业改造成股份合作制企业；在大中型国有企业进行股份制改造时，吸收内部职工参股，建立由国家股、法人股、内部职工股组成的股份有限公司或有限责任公司。本阶段的产权结构，是以公股倚重、职工股倚小为特征。 第一阶段的政策法规主要是原国家体改委曾于1992年制定《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》对定向募集股份有限公司设立内部职工股的行为作出规定；同时，应用于外经贸企业的云工持股试点政策成为了最初的操作蓝本。即1994年国务院对《外经贸股份有限公司内部职工持股试点暂行办法》的批复。但是这些法规早已经在九十年代中期明确停止使用。 第二阶段：广泛探索。从1995年到1998年。该阶段主要做法是先售后股，或股租结合推进股份制。即由职工出资买断公有小企业的存量净资产，然后改制为股份公司或股份合作企业；或由职工集资组成持股会，买断大中型国有企业的部分净资产，组成由国有企业法人股和职工持股会（经由工会）组成的有限责任公司。其间的法规依旧在延续前一阶段的使用。 第三阶段：泥沙俱下。从1998年到2004年。该阶段明显的倾向是ESOP与MBO边界模糊，员工持股计划成了重在鼓励、支持经营者持股、持大股和经营者群体控股的代名词。在经营者和不同层次的员工中，持股的数量差距逐步扩大。其间，实施MBO的企业数量大幅增加也间接引发了所谓的“郎顾之争”。而监管层大面积紧急叫停MBO、电力企业被紧急叫停员工持股则是一个转折点，但依旧有员工持股个案继续进行着，虽然有一些企业以ESOP之名行MBO之实，但是依然由于监管的不到位而获得完成。比如著名的张裕集团改制案，就是在78号文出台之前以生死时速的进度完成的。 从十五大、十五届四中全会强调按劳分配和按生产要素分配相结合，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配到十六大明确提出的技术管理要素参与分配，从国家的大政方针高度给企业核心员工持股提供了大方向依据。 其间，各地方在员工持股尝试探索的政策比较多，体现出探索阶段的各有千秋。北京市、上海市、天津市、南京市、陕西省、宁夏自治区明确为“职工持股会管理（试行）办法”外，深圳市、济南市、江苏省、浙江省等省市明确规定为“内部职工持股试行（暂行）办法”。 各地区相关政策法规不尽一致，各类企业在运用这些政策法规过程中的做法也很不规范。正是由于缺乏全国统一、规范的法律依据，职工持股试点中问题多多，自然很难扩大到面上。也就容易各自以自身利益最大化为出发点谋取不正当利益。这些政策明确提出依据《中华人民共和国公司法》、《社会团体登记管理条例）和忡华人民共和国工会法》，但是，依据并不充分。 第四阶段：从严控到规范。从2005年至今。以2005年出台《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（78号文）的出台为标志，到2008年的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》(国资发改革[2008]139号)，再到今年4月16日，国资委进一步发布对139号文的补充规定——《关于实施<关于规范国有企业职工持股、投资的意见>有关问题的通知》（下称《通知》），对在139号文中未明确的国有股东收购职工股的定价原则做出要求。可以看出国家在员工持股方面的严格收紧控制，对员工持股的管理逐步成熟起来。客观地讲，2005年的78号文出台动机由于是“乱世用重典”，似乎有些矫枉过正，导致大中型国有企业的改革步伐甚至迟滞下来。 比如张裕集团改制案，张裕集团员工持股计划成功最为关键一步的实施时点是在2004年10月29日，烟台市国资委与裕华公司签订了《国有产权转让合同》：根据《烟台市人民政府关于向张裕集团有限公司内部职工转让部分产权改制的批复》(烟政函［2004］87号)，张裕集团45%的股权作价为38,799.51万元转让给内部职工。如果转让行为发生在2006年，张裕集团的员工持股计划很可能就会胎死腹中。 2004年，由于缺乏关于员工持股的针对性规范，国资监管机构无从准确判断张裕集团改制的合理性，其生死将更多地取决于监管尺度的宽松与否：如果偏松，仅仅参照地方性规定，改制或许有机会能够通过；但如果参照2005年出台《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（78号文）的相关精神，张裕集团的改制注定夭折。 第一部真正意义上专题规范员工持股的国家性政策就是2008年的139号文，该文对企业员工持股的主体含义可以解读为七个字“抓大、放小、控关联”。其中，明确提出了“鼓励辅业企业的职工持有改制企业股权，但国有企业主业企业的职工不得持有辅业企业股权”、“国有大型企业改制，职工持股不得处于控股地位”；“严格控制职工持股企业范围，职工入股原则限于持有本企业股权；科研、设计、高新技术企业科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，须经同级国资监管机构批准，且不得作为该子企业的国有股东代表”都为员工持股提出了较为明确和严格的规定。 时隔不到半年，国资委 又针对139号文件实施以来，企业反映在执行过程中遇到一些具体问题再次发布补充规定进一步明确。如：国有主体收购管理层和职工股权时应该如何确定收购价格，这个价格确定机制当时没有明确，但在这次的补充文件里面得到了明确回答。同时，一些企业在处理职工持股问题上的违规做法，在这次的补充细则上，再次有了详细解释。包含三项内容为，入股资金来源的处理，未经评估的资产处理，已经无偿使用的要补交。相关规范越来越深入到细致层面。三、当前员工持股的依旧存在的相关问题 尽管监管部门已经对员工持股做出了诸多规范管理政策，但是由于长期操作不规范带来的习惯与政策无法深入规定的员工持股计划设计中的细节问题，导致员工持股计划依旧存在若干问题，与国企改制引入员工持股的初始目的相背离，需要引起注意。1、员工持股目的性不清晰，福利化成为不良倾向。 员工持股一般可以分为投资型、激励型、福利型三种。在我国，员工持股本应是以完善企业治理结构为目的，通过企业股权结构的改变，使企业绩效得到提到，这是符合企业股东利益的。也就是说应以激励型导向为主建立员工持股计划。而我国国有企业实行的员工持股一般是以配送或低价出售的方式转让给企业内部职工的，因此有过分的福利化倾向，“广洒胡椒面”起不到应有的作用。2、股权分散或股权过于集中的情况依旧存在，不利于提高企业的科学管理决策水平。 在有些实行合作制的企业里，平等出资，共同经营，“人人拥有平等的投票权”，常会使得企业的决策表决权相对分散，难以集中有效地做出决策，起不到激励和约束作用。 在笔者提供咨询服务的一个苏州的企业在改制过程中实施了员工持股，全院200余名职工全部拥有股份，并且差距不大，改制的推进倒是顺利，但是改制后几个月就出现了决策不畅，甚至达到了几乎没有决策可以通过的地步。 另一个极端是员工持股比例过高，又会强化“内部人控制”并对外部股东形成歧视。内部股东利用“内部人”拥有企业的大量信息的优势为自己牟取好处，从而造成内部股东的道德风险。同时员工过度持股会再次形成企业封闭的产权体系，严重时会导致企业产权凝滞，影响企业的长期发展。 某常州改制民营企业，股权集中在初始改制企业元老的36人中，这对于股权而言还不算非常集中的情况，但是一样有企业股东群体与非股东群体自然形成对立的局面，因为非股东群体常常对决策层的“高压内部人控制”表示不满，从而，企业内部气氛非常紧张，严重影响了生产经营。3、出资能力不足与认股资金来源问题在我国普遍存在着的问题。 在我国员工工资普偏低，员工积存资金有限，难以一次性支付认股资金，导致很多企业在实施员工股计划时不断退缩与妥协，员工持股范围不断缩小，起不到集资、激励的作用。而在美国，为推行职工持股计划采用了贷款扶持等多种手段，而在我国通过向银行贷款缴纳认股资金却有一定的困难。主要原因是银行要考虑贷款风险。而许多企业经营前景不明，不符合贷款条件。 笔者在咨询实践中经常遭遇到企业员工想持股却买不起的尴尬现象。在为广州市某设计院提供改制咨询服务。该院属于国内高端设计院，员工有500余名，固定资产存量也比较多。在改制过程中，该院的办公大楼评估价值很高，因为该办公地点对该院而言具有多年积累下来的品牌价值，所以，不能因为改制而搬迁，或者上缴。则在增资扩股过程中仅仅因为购买办公大楼而产生的持股职工人均指出就会达到数万以上，最后，导致改制暂时停滞。4、员工持股的股权流动与管理存在科学程度不足的现象。 一些企业对股权授予、股权流动、股权退出等管理规则指定缺少前瞻性，导致激励约束目的的失效，甚至导致股权外流，企业存在被恶意收购的风险。 笔者服务过的另一家企业，在员工持股中未设置岗位股，而是职工股；在流动规则上，未设置退出机制，而是终身制；在企业改制后经营到几年后，该企业的外部流失股权竟接近了50%；而这些流失股权则被其他一些同行企业所看中，进行了私下的高价收购；幸好该企业及时发现，采用协议回购方式化解了被恶意收购的风险。当前，建议企业的股权管理规则中设置“降落伞机制”，使得持股员工范围始终处在为企业发展作贡献的员工范围内。四、员工持股在国内的发展方向 从企业自身发展角度看，在实施员工持股计划时应充分具有前瞻性，明确目的，科学制定员工持股方案。以下几个方面特别值得注意：1，职工持股占企业总股本的比例设置应有下底 根据国内外的实证研究表明，职工持股占企业总股本的比例达到30%以上，职工从产权主人立场上会产生对企业的认同感。否则，一些零散而小额的比例既起不到激励作用，更容易让大股东侵害小股东利益现象存在。2，持大股的企业的核心管理团队要注重提升在队伍中的威信和影响力。 员工持股是把双刃剑。在国企背景的持股企业中，其特殊的文化，机制、特点以及员工对企业的高度归属感等等，用得好可以成为企业凝心聚力、过关斩将的一把利剑，相反则可能自毁于人，令企业分崩离析。所以，需要请有力的核心团队来保证员工持股计划的合理设计与实施。3， 合理设置持股员工的内部行权机制，既要“联股联心”，又要保证决策力度效率。 深圳某集团公司采取的倒金字塔纵向行权模式可以借鉴，该企业实质上是一种以100名名义股东为核心，组成向下为2000多名实际出资员工和300名持股员工代表，向上为若干名义注册股东的金字塔式模型的集合行权信托机制。实际出资员工与名义股东、与名义注册股东之间事实上构成连贯的纵向的集合行权模式下的民事信托关系。 从宏观政策法规层面，政府可从通过.制定法规、修改法规、.给予税收、金融支持等方面保障实施员工持股。1，通过金融杠杆来调节职工出资认股能力不足的问题 为鼓励员工持股，解决企业职工现金认股能力的不足问题可以参照国外的一些做法，在员工出资形式上，除一定比例的现金外，需要国家金融信贷政策的放宽，允许以公司担保或所购股份质押等，向银行融资解决。政府可也可以出台相关政策，允许企业在实行员工持股改制时把员工工资结余、员工福利基金、公益金直接转为员工持股会对公司的出资，2，修订税法解决员工持股过程中产生的多重缴税问题 修订税收政策，解决目前员工持股企业普遍面临的因存在持股员工、持股公司自然人股东、持股公司、实体经营公司等多重主体造成的多重纳税问题。 另外还可以实施比如：对企业工资基金、福利金等直接转为员工持股会出资部分，给予享受免税待遇；对向员工持股提供信贷支持的银行等金融机构，可给予按一定比例减免贷款利息收入等。3， 制定员工持股会的具体法规 ，弥补持股方式方面存在的不足 长期以来，持股会的法律地位没有得到统一的确认。为此，国家应尽快起草、颁布相应的有关员工持股会的法规，为我国企业特别是国有企业推行员工持股制度提供基本法律依据；或者在其他法律中修订、增加相关条款，确立员工持股会的法律地位，并对其性质、权利和义务等作出明确规定。注释：本文对员工持股的定义是狭义的概念，意即股权激励中的实股形式，为了聚焦问题，期权与虚拟持股等股权激励方式不在本文讨论范围之内。
