爱华网中国应成立更高级别的能源机构已经成为共识，但是选择“能源部”、“能源委”，还是“能源办”、“能源局”，面临着错综复杂的利益权衡
文/本刊记者 郭大鹏
岁末年初，政府、学界、媒体关于成立更高级别能源机构的讨论和动作多了起来。在两年前，新一届政府机构改革方案出台前，这种形势就曾经出现过。但前后对照一下，这两次比较集中的讨论和动作又有明显的不同。
两年前，人们议论的重点集中于“国家能源委员会”能否成立。成立一个高级别的能源委，统一管理煤炭、电力、石油天然气等行业，在当时呼声很高，但是反对的声音也很强烈。最后协调的结果是在国家发改委下设一个只有30人编制的“能源局”。“总比没有强吧”，很多专家当时都这么说。这样一个机构显然无力管理中国庞大、复杂的各类能源行业。人们普遍认为，能源局可能是个过渡性的机构。
当时能源机构的改革还有一个大的动作，就是成立“国家电力监管委员会”，但现在看来，这个机构的成立显然有些准备不充分，一些专家已经把电监会看作机构改革的一个失败案例了。
历史有些惊人的相似：在建国后惟一一届能源部1998年成立不久，便遭遇了严重的煤炭、电力紧缺形势；2003年能源局、电监会成立后不久，中国经济过热的迹象便开始显露，“煤电油运”全面告急，电荒席卷了全国大多数省市区。但新成立的这两个能源方面的机构却心有余而力不足。
能源紧张的局面目前并没有明显的缓解，于是人们又一次把目光投向设立更高级别的能源机构。这一次，关于“能源部”、“能源委”、“能源局（副部级的）”、“能源领导办公室”的说法汇集在一起，受关注的程度不亚于两年前，而热闹程度更远甚于两年前。
“一部+一委”：历时最久的建议
2004年11月底，温家宝总理在老挝会见当地华侨华人及中资机构代表时，有参加者问及能源部的相关问题，他回答说：中国将建立能源部长对话机制，不排除未来建立能源部。不过他马上又强调说：那是以后的事，但我们必须加强能源工作。这段对话似乎成为人们对能源部再生联想的由头。
在关于成立更高级别能源机构的议论中，国家发改委经济体制与管理研究所研究员宦国渝又一次受到媒体的关注。因为在1993年原国家能源部撤销后，她在1999年的报告中就提出了再次成立能源部的建议，这在国内差不多是最早的。
1999年，中石油、中石化两大集团开始筹备分拆上市。这时他们遇到了一个难题：国际投资者对中国能源政策环境不太信任。于是承销商中金公司就找到当时国务院体改办副主任李剑阁，希望他们做一个能源政策框架，让外国投资者放心。李剑阁便给世行的领导写了一封信，商量这个问题。不久之后，由世行和体改办经济体制与管理研究所（现属发改委）合作的研究项目就启动了，宦国渝负责这个项目的运作。到年底，研究小组就交出了一份关于石油天然气行业管理体制的报告，其中一部分内容就是关于成立能源部的建议。
建议的核心是政策制定和监管分开，也就是说，成立一个制定政策的“能源部”和一个能源部管理的执行政策的“能源监督管理委员会”，其下再设煤炭、石油天然气、电力等监管委员会。监管委员会在政府序列之外，经费主要来自监管过程中的服务费，这样能源部机构就不会太臃肿，也可以减轻财政负担。这个建议借鉴了欧美的能源管理体制。
宦解释说，成立政府序列外的监管机构有两个原因：一是能源监管涉及到成本测算、价格制定，限制垄断等非常复杂的工作。以天然气为例，监管的重点在于有自然垄断性的管输配送环节，这就要求拥有管网的公司向监管部门递交全部的投融资、建设运营成本的资料，由监管部门测算后定价，这需要做大量专业性很强的工作。而目前国内天然气的定价还相当草率，比如负责西气东输工程的中石油当初给发改委报的价格是0.89元，但是用气的城市认为太贵，经过协调后定为0.84元。最初为何定那么高？最后为何定那么低？都不是很清楚。二是如果政府部门直接负责监管工作，就可能使一些本可以市场化运作的能源项目带上浓厚的政府色彩。
据称，宦国渝的这份报告得到当时的国务院总理朱钅容基的批示。批示说，“这个问题很重要，建议有关部门认真研究。”批示转到原国家经贸委，经贸委又委托国家石油石化局研究。那时石油石化局正面临被撤销的命运，所以相当积极。副局长陈耕（现在中石油集团的总经理）还和体改研究所联系，双方相约到美国、加拿大考察了一番。不过之后，建议还是没了下文，石油石化局最终仍被撤销了。
1999年以后至今，先后有好几份机构和专家关于成立能源部的建议递交上去，但同样都没有被采纳。
“委、局、办”的说法和动作
早在1980年，中国就成立了能源委员会，由当时的国务院副总理余秋里担任主任，康世恩任副主任。这两位当时都是在党内、国内有崇高威望的领导人，但是他们领导的能源委依然好景不长，短短两年的时间就宣告取消。原因是能源委没有人事权、投资权、定价权这些计划体制下关键的权力。
到2002年，在当时的国家经贸委和国家计委联手策划的“21世纪石油战略”中，有一个核心内容就是参照国际经验，恢复国家能源委，以便制定统一的国家石油安全与发展战略，并计划由这个国务院直属机构主持完成中国石油战略体系的建设。
这个思路在2003年机构改革前呼声甚高，不过在近期似乎已经不被业界看好。原能源部部长黄毅诚最近在接受媒体采访时就不赞成成立能源委。宦国渝也表示，如果缺少清晰的权力界定，能源委能否发挥期望的作用实在难说。
去年岁末，业内人士向媒体透露说，发改委能源局近期可能被提升半级，成为副部级单位。时隔不久，有记者就这一问题向能源局局长徐锭明求证：“徐局长，听说能源局要提升半级，你希不希望大家对你的称呼由徐局长变成徐部长？”自称还处于休眠状态的徐锭明哈哈大笑：“折煞老夫了，这个事情你应该问中编办去。”此前香港的一家媒体说，国务院已经委托发改委能源局草拟这方面的可行性报告。
把能源局升格为副部级单位，据说是比较切实可行的方案。因为这无须协调各方面的关系，而且也不像新设部委那样需要经过全国人大的批准程序。
另外，早在去年11月初，胡锦涛总书记就曾主持召开政治局会议，专题讨论能源问题。会议决定设立“国家能源开发利用小组”，同时下设办公室。这里说的办公室大概就是后来媒体纷纷报道的“国家能源领导办公室”。这应该是关于更高级别的能源机构的最可靠消息，但这个设置在许多专家看来，好像还不足以应对当前中国的能源危机。黄毅诚也不赞成成立能源开发利用小组的形式，他认为，这个小组很可能会重蹈1982年能源委的覆辙。如果单纯从协调各部门工作的角度出发，总理完全有能力完成这项工作，不必再成立一个新的机构专门负责。
这样，目前人们看得到的、成立更高级别能源机构的思路已经有了4种。哪一种会最终成形，还需要拭目以待。
难题：部门利益平衡
在黄毅诚看来，更高级别的能源机构形式很重要，但还不是最主要的，最主要的是看怎么管。事实上，如果不能妥善处理各部门，各个国有能源公司的权力和利益关系，什么样的机构都很难顺利运作。
1988年，中国第一届能源部成立，当时除了电力行业直接并入能源部以外，石油、煤炭两个部门都对能源部的成立不支持。能源部成立没多久，原煤炭部二十几位副部长甚至联名上书要求恢复煤炭部。1993年，能源部撤销，煤炭部恢复。关于更高能源机构的设立，宦国渝很有一番感慨：“最困难的就是权力分配和协调，每个部门、每个人都在说自己是为了国家能源安全考虑，但背后都有部门利益的影子。”
这种部门权力争执的例子真是数不胜数。当年矿产资源部和国家计委就曾经在谁主导资源开采权的问题上有过一番纠葛。电监会成立后，也同样面临外部、内部权力协调的复杂问题，以至于现在依然职能不清，裹足不前。
如何在现有的权力分配格局下，在平衡各部门利益的基础上，重新界定权力关系——实在是莫大的难题，这也是虽然许多专家极力主张成立更高级别的能源机构，但又不敢抱太高期望的一个原因。
资料
中国能源机构“分合录”
1949年，中央人民政府组建了燃料工业部，对全国的煤炭、石油和电力工业实行统一管理。
1955年7月，一届全国人大二次会议通过决议，撤销燃料工业部，设立煤炭部、电力部和石油部。这是能源部门在国内机构设置上的第一次组合与分离。
1970年1月，撤销煤炭部、石油部，将煤炭、石油、化工三个部合并成燃料化学工业部。1975年1月，燃料化学工业部被撤销。这是能源部门在国内机构设置上的第二次组合与分离。
1988年4月，成立由煤炭、石油、核工业部的全部和水利电力部的部分政府职能组成的能源部。
1993年3月，八届全国人大一次会议决定撤销能源部。这是能源部门在国内机构设置上的第三次组合与分离。1980年-1982年，中国还曾成立过国家能源委员会。
从1993年至今的11年中，中国没有设立综合的部级能源机构。
美、英、日能源管理模式概要
美国：部级设置
能源部负责联邦能源政策及规划，主要工作领域包括：能效和再生能源；化石能源；核能源安全和技术；民用核废料管理；科技；政策和国防事务；统计。能源信息局负责收集和分析能源资料。能源部拥有员工1400人左右；另外，能源监管机构还有人员1700余人。
英国、日本：部属设置
在英国，国家一级的能源政策主要由贸工部负责，贸工部能源局的主要职责包括与能源需求预测和供应方面有关的所有事宜：开发英国的油气资源；对国有核能发电公司及核能资产等，代表政府行使管理职能；许可证和审批（主要与油气有关，也包括与输电和发电许可的政策事宜）；一些环保事宜、排放交易安排。截至到2003年10月份时，能源局员工总数在100人以上。
在日本，能源政策由中央政府负责。经济产业省下属的自然资源和能源署负责能源政策制订，包括自然资源的合理开发，能源供应安全，提高能效，还有电力和其它能源工业的监管。2003年，自然资源和能源署共有员工463人。
