爱华网“十一五”行业规划需要做的调整是：彻底放弃惟GDP论的流弊，减少行业规划中的指标，增加对行业的指导性
文/本刊记者 郭大鹏
10月8日召开的中共十六届五中全会，在世人瞩目中研究审议了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。五中全会底定的是“十一五”规划的大方向，按照惯例，下一步，国家发改委会将一部分注意力转移到各个行业的“十一五”规划上来。这显然是一个更为庞杂的任务。
据了解，“十一五”规划的编制分为3个层次：国民与社会发展总体规划；专项规划；另外还有新增加的区域规划部分。而行业规划即包含在专项规划中。
如今不少行业的“十一五”规划都在紧锣密鼓的编制中，有的已经初步完成，等待发改委的审查和进一步完善。旧的规划即将谢幕，然而，面对新的五年，规划编制者们似乎很难回避“十五”行业规划面临的尴尬：比如近两年屡遭诟病的电力、钢铁、汽车等行业的预测失误，以及由此造成的整个社会效率的损失。
国家发改委宏观经济研究院投资所所长张汉亚是少数敢于直面“十五”行业规划尴尬的专家之一。他向《中国企业家》表示：如果把各个行业的“十五”规划拿出来，对照一下后来的情况，“有几个不存在预测失误，有几个能够真正落实？事实上，有些规划做出来后就束之高阁，成为一堆废纸了。”
“十一五”行业规划能够避免“十五”的失误和尴尬吗？五年行业规划该不该做，哪些行业该做，该做规划的行业如何保证科学的预测和落实能力？这一连串的问题再次考量着“十一五”规划的编制者。 回顾一下“十五”行业规划的尴尬，也许有助于我们找到问题的答案。
石化行业 “油荒”隐痛
2004年3月，在国家发改委组织的一次会议上，中国石油和化学工业协会（简称石化协会）领到了编制行业“十一五”规划的任务。这以后，石化协会副秘书长、产业发展部主任孙伟善就开始组织人马，着手开展规划编制工作。
“我们的规划已经报到发改委了，需要他们批准才能公布，估计要到明年3月以后。”国庆节前不久，孙伟善在电话里告诉《中国企业家》。
他认为，“十五”期间，石化行业基本上是按照规划的方向在走。同时他也坦率地表示，和规划出入比较明显的是炼油领域，因为“十五”期间成品油的需求增加太快，超过了最初的预测。
记者查阅了中国石化工业“十五”规划，其中写道，预计“十五”期间汽、煤、柴油消费量将以年均4.3%-4.6%的速度增长，到2005年，汽、煤、柴三大类油品总需求预计达到1.36亿吨-1.38亿吨。但是在2004年，这3大类油品的消费量就超过了1.6亿吨，年均增速接近10%。
两相对照，再联系从2003年开始全国各地出现的“油荒”，这些数字确实有些让当时的规划者尴尬。不过如果据此指责他们，似乎也有些不合情理，因为制定“十五”规划的时候，国内的炼油能力总体上是过剩的，国际原油价格也处在低位。在中国石油工业“十五”规划中甚至还提到：“如何在低油价条件下生存和图发展，是我国石油公司需要长期面对的问题。”在当时的环境下，要预测到后来的需求猛增，真是需要相当的胆魄。
好在国内“油荒”的成因相当复杂，有定价机制的原因，有垄断的原因，所以就很少有人像批评电力行业规划一样，把矛头指向石化行业的“十五”规划。
不过，规划失误，预测不准毕竟是活生生的事实，而且，类似的失误并非只局限于某个行业。
保守的“十五”行业规划
1999年12月，“十五”计划起草小组成立。起草小组成员、经济学家张卓元介绍了制定“十五”计划的大思路：在社会主义市场经济体制初步建立的今天，市场应当在资源配置中发挥基础作用；中国经济增长方式要从以往注重数量和速度，转变到注重质量和效益。在这样的思路下，结构调整和体制改革在“十五”计划建议中，被提到前所未有的高度。
结构调整的提法并没有错，但是它隐含的另一层含义就是压低“速度”。2001年3月，“十五”计划纲要通过全国人大审议，纲要提出“十五”期间GDP增长速度预期为年均7%左右。这个7%，比10年来GDP增速最低的1999年还低0.1个百分点。这个速度自然也成为后来许多行业规划进行预测的依据。
到2001年6月，各大媒体纷纷报道，国家经贸委研究制定的机械、汽车、冶金、有色、石油、石化、化工、医药、煤炭、建材、轻工、纺织、电力等13个行业“十五”规划，正式向全社会公布。这在国家经贸委的历史上还是第一次。据说这次行业规划编制，历时两年，有近两万人参加，充分调动了社会和行业各方面的力量广泛参与，透明度比较高。
组织编制这些规划的核心人物，国家经贸委行业规划司司长白荣春强调，中国工业经济已经到了不调整就不能发展的时候。他说，“十五”工业结构调整同以往的适应性调整有着根本性的不同，是全局性、整体性和战略性的调整。在市场经济条件下，这些中长期规划主要是指导性的，并主要集中于宏观调控和结构调整方面，企业是规划实施的主体。在接受央视采访时，他还强调：“这个指导性的规划假如它能够制定得科学的话，那就可以对我们的企业，也可以对我们的其它一些投资主体，包括金融机构，包括证券机构，可以发挥很好的引导作用，指导性的规划可以发挥指令性的作用。”在这些规划中，电力、汽车、冶金行业的“十五”预测分别如下：预计 “十五”期间全国电力需求的平均增长速度为5%，“十五”末期，装机容量达3.7亿－3.8亿千瓦，2005年全国年发电量将达到17500亿千瓦时以上；预测2005年全国汽车总需求量 310-330万辆，其中轿车产量110万辆左右；汽车工业总产值将达到6000亿元，汽车工业增加值为1300亿元，占国内生产总值1%左右；预测2005年全国钢材表观消费总量达14000万吨以上。
经济迅速升温 规划陷入尴尬
在经贸委推出行业规划的2001年，中国经济依然在低谷中徘徊，1－4季度的GDP增幅依次下滑，分别是：8.1%、7.9%、7.6%、7.3%。年底的时候，一位学者声称：“2002年的中国经济将面临12年来最严峻的挑战。”这时的经济环境和“九五”计划的过于乐观，都成为促使“十五”行业规划偏向保守的重要因素。
不过，2002年的中国经济无声无息中打破了各种悲观的预计。
钢铁、有色金属、机械、化工，这些曾一度被视做冷门或者所谓“夕阳”的产业，自2002年下半年以来，无可置疑地成为中国现阶段经济增长中最强劲的部分。其中，最大的推动力不是来自于国有（控股）企业，而是民营企业和外资。
但这些现象似乎还没有引起经贸委的注意。2002年6月，作为行业规划的延伸，经贸委发布《近期工业行业发展导向》，对于“十五”规划提出的发展重点做了一定的调整，提出了“十五”后三年的发展重点。不过，《导向》中主要涉及的是标准、技术方面的问题，对规划本身的指标并没有调整。
随着重化工业出乎意料的增长，2003年，“电荒”开始袭击中国经济。对照一下当时的规划，到2002年底，中国电力装机容量已经就达到3.57亿千瓦，发电量已达16386亿千瓦时，基本接近规划中2005年的水平了。2003年，电力规划重新进行修改，“十五”末期装机容量达到4.2亿千瓦-4.3亿千瓦，发电量达到20000亿千瓦时－21000亿千瓦时。而到2004年，全国发电量就突破21870亿千瓦时，同比增长14.8%。即便是这样超出预测的增长（很多新项目还被指为“违规”）也很难满足国民经济的“饥渴”。电力规划的失误带来了不可估量的损失，也招致方方面面的尖锐指责。
再看汽车行业，到2004年，中国汽车产量达到507万辆，其中轿车产量231万辆；汽车工业总产值（现价）11010亿元。可以看到，还没到“十五”期末，轿车产量就比预测值翻了一番多，汽车工业总产值也接“超额”近一倍。
钢铁行业的出入同样巨大。2002年钢材表观消费量就达到2.13亿吨，2003年达到2.66亿吨，2004年达31230万吨，其增势到2005年也没有减弱。一位参与编制“十五”、“十一五”冶金行业规划以及今年出台的钢铁产业政策的专家承认：钢铁预测失误给行业带来的最大的损失就是，按照实际需求本应在“十五”期间上马的几个沿海千万吨钢铁项目，因规划保守都没有实现。这样，该建的没建成，不该建的小项目遍地开花。如今总的产能已经过剩，上大项目就更难了。
类似的失误在行业规划中到处可见，比如在轻工业“十五”规划中，关于空调、电冰箱行业的预测，其出入之大就类似钢铁和电力行业。只不过，规划失灵带来的负面影响不如上述国民经济两个基础行业大罢了。
“十一五”行业规划能否摆脱尴尬？
其实，在“十五”规划编制之初，一些专家对于“九五”规划遭遇的尴尬和“规划”之弊即有提醒。1999年，时任国务院发展研究中心市场研究所副所长的陈淮博士在他主持的《市场经济论坛》上提出：“九五”曾将机械及汽车工业列为支柱产业，但从过去三年的发展实践看，“支柱产业”的设想并未如预期那样实现。一个事实是，轿车单厂规模从15万辆跃入40万辆的计划明显受到市场阻滞。
在该论坛上，面对经济增长低迷、行业产能过剩，是否能通过产业政策、行业规划来解决经济运行中的结构性问题，中国社科院财贸经济研究所原副所长江小娟的一段发言令人深思：“80年代初期，面对加工工业生产能力的迅速扩张，政府主管部门做过许多行业发展预测、规划等。但明显的，失误要多于正确。以家电行业为例，80年代初中期政府所预计的市场需求规模与实际需求规模的差距，电冰箱行业和电视机行业为1倍多，洗衣机行业和电风扇行业相差数倍。”
“在各个行业中，都存在非定点企业异军突起，而部分定点企业被淘汰出局的现象。实践表明，许多行业和企业高速发展的过程就是不断突破政府有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的过程。如果政府的干预大部分得以实现，这些行业的发展就会被延迟许多。另外，政府部门干预经济的动机和行为也并非总是合理的。地方政府和中央各部门总是从各自利益出发制定政策或选择接受中央政府的政策。这说明，不能对政府的优选能力寄予不切实际的期望。”江小娟的这番话可谓直指行业规划的弊端。
“十五”期间，主持行业规划工作的经贸委退出了历史舞台，其工作转由发改委主持。2003年9月，发改委召开中国“十一五”规划编制准备工作电视电话会议，拉开了“十一五”规划编制序幕。各个行业的规划编制工作也开始酝酿。在以后发改委官员关于“十一五”规划编制的讲话中，一般都会强调坚持以人为本，树立科学发展观的思路，他们称这给规划编制带来的显著变化就是，彻底放弃规划编制惟GDP论的流弊，减少行业规划中的指标，增加对行业的指导性。
不过，记者在采访中发现，一些专家对“十一五”行业规划前景还是有不少担心。他们认为，目前的行业规划编制往往有盲目、敷衍的倾向。前述那位曾参与钢铁行业规划编制的专家就向记者表示，虽然一直置身其间，但对五年行业规划如何做出相对准确的预测，如何根据预测做出科学的规划，并且保证对规划实施的控制，还是没有一个清晰的思路。由于钢铁需求受许多相关行业的影响，对这些行业的预测不清楚，怎么可能准确预测钢铁行业的需求？事实上，他们所做的规划，往往还是根据一个GDP总量往下分解，不准确是难免的。
中国宏观经济学会常务副秘书长王建指出，现在的行业规划编制，一定程度上还在延续过去的路数，纸上谈兵。他认为，编制五年行业规划还是必要的，但思路必须改变。不是所有规划都要求一定落实，要增强指导性，增加关于行业全貌的内容，比如行业有多少已建、在建、改建项目，生产能力有多少，现在的规划中，这些内容的盘点恰恰是缺少的。不过，对电力、能源等基础行业，还是应该体现控制力，有必要的控制措施。中国人民大学教授顾海兵也认为，大多数行业可以根据总纲要拿出解释性、补充性的附件，不必独立编制规划。同时只要针对3－5个战略性行业编制规划就可以了。
另外，目前由发改委委托各部门编制行业规划的模式也有欠缺。长期研究韩国产业政策的南开大学教授崔勋向《中国企业家》介绍：在韩国，政府方面有产业资源部下属的产业研究院专门负责产业政策的研究编制，民间还有半官方的产业政策研究院提供产业政策建议。这些部门的研究人员，都有深厚的专业背景、先进的预测技术，和相对独立的立场，这就保证了韩国产业政策总体上的成功。当然，预测失误的情况也是难免的，不过总会有人为失误负责。而我们的规划编制工作，往往容易受领导意见左右，出现失误也无从问责。
还有一个现象也值得注意，现在发改委委托的一些行业协会、规划院，本身已经走向市场，他们有为自己赚取利润的业务，而发改委给出的规划编制经费往往缺少吸引力，甚至有些部门是免费做规划。这种情况下，规划编制失于草率也不是不可能发生的。
部分行业“十五”行业规划预测值与实际值偏差对照
行业 对比项目 预测值（2005年） 实际值（2004年）
石化行业 成品油消费量 1.36-1.38亿吨 1.6亿吨
（年均增长速度） 4.3%-4.6% 9.8%
钢铁行业 钢材表观消费量 14000万吨以上 31230万吨
电力行业 装机容量 3.7亿千瓦-3.8亿千瓦 4.4亿千瓦
17500亿千瓦时 21870亿千瓦时
汽车行业 汽车工业总产值 6000亿元 11010亿元
轿车产量 110万辆 231万辆
