爱华网“宽带中国”已经实施了一年多，但最终方案却在8月17日作为国务院文件正式下发。 方案的最终文本似乎要让三大电信运营商感到失望，尽管提出了一系列的建设目标，但方案对于扶持资金的数额只字未提，并且扶持的目标也仅限于农村以及中西部的宽带建设。 “从运营商自身的收入来源来看，数千亿规模的投入建设成本是难以满足的。国家宽带战略如果没有财务上的保障，最后会不会被打了折扣，或者说变成只是统计上的概念而已？” 中国移动研究院研究员陈志刚这样问道。 事实上，资金仅仅是难题之一，对于宽带中国实施上的诸多问题，方案中仅有简略的陈述，更具体的下层设计方案仍待完善，特别是十多年来在宽带市场饱受争议的最后一公里问题，仍未有妥善的解决方案。 没有财政投资
此次定案的“宽带中国”战略目标与去年便已经开始讨论的草案并无太大出入，焦点仍是网速。 方案提出，到2015年，初步建成适应经济社会发展需要的下一代国家信息基础设施。基本实现城市光纤到楼入户、农村宽带进乡入村，固定宽带家庭普及率达到50%，行政村通宽带（有线或无线接入方式，下同）比例达到95%，第三代移动通信及其长期演进技术（3G/LTE）用户普及率达到32.5%。城市和农村家庭宽带接入能力基本达到20兆比特/秒（Mbps）和4Mbps，部分发达城市达到100Mbps。 早前，据电信业内人士普遍估计，要实现这一目标，三大电信运营商每家至少需投入2500亿-2800亿元用于设施建设，如果再将广电的宽带投入算进来，所需资金近万亿。 中国工程院院士邬贺铨现为宽带中国战略研究专家组组长，在草案的制定过程中，邬贺铨便已经向外界明确，方案对宽带的推动主要靠政策而不是靠财政投资。 最终的方案确如邬贺铨所介绍，并未有任何财政支持三大电信运营商的提法。 但针对性质属于公共服务的农村以及中西部宽带建设目标，方案提出，将完善电信普遍服务补偿机制，形成支持农村和中西部地区宽带发展的长效机制。例如，将充分利用中央各类专项资金，引导地方相关资金投向宽带网络研发及产业化，以及农村和老少边穷地区的宽带网络发展。对西部地区符合条件的国家级开发区宽带建设项目贷款予以贴息支持。 “这跟我的想法还是有一定距离。”邬贺铨对时代周报记者回应道，“对于农村以及中西部宽带建设，我是希望能够建立宽带普遍服务基金加以扶持，但目前只能够利用现有的专项资金来进行，未来还需要进一步加大力度。” 邬贺铨提出，宽带普遍服务基金是推动宽带中国战略建设最为有效的办法。据他介绍，建立宽带普遍服务基金在欧美发达国家十分普遍，主要由政府、运营商和利益相关方投入资金，用于农村和偏远地区的宽带网络建设。 “根据我国国情，宽带普遍服务基金给予运营商的补贴比例不应低于其建设成本的1/3。”邬贺铨说。 但陈志刚对普遍服务基金并不看好，“这个普遍服务基金的执行效果存在巨大的障碍，比如基金发起方之间的市场划分问题，那些区域和市场到底应该由谁负责普遍服务？另外，普遍服务基金的规模到底多大合适，这都难以明确。” “一般来说，一项普遍服务基金要么来自财政支出，要么来自税收。但是在目前经济不景气的大环境下，国家很难再能够对某项特殊产品或者服务增加税收或者费项。比如在电信资费上增加一部分税项作为普遍服务的资金来源，恐怕又和资费下降这项政府绩效冲突，而且很容易被转嫁到消费者头上。”陈志刚说。 曾有专家透露，最初专家组提出多套方案，一种是直接从中央财政划拨专项资金，给予运营商一定的补贴；另一种是建立宽带普遍服务基金，从电信运营商上缴国资委的央企利润中拿出一部分返还给运营商，用于补贴从事农村和边远地区宽带普及工程建设的成本。上述两种方案均得到多数专家支持，但财政部、国资委等部委明确反对。 反对的意见认为，宽带建设的最终受益者是运营商，不希望中央财政给予过多的财税和资金支持，另外，国资委方面也不希望电信运营商在上缴利润上搞特殊化。 而对于这些说法，邬贺铨表示并不知情，但他表示，对于宽带战略而言，一定的资金支持是必须的。 “站在财政部的角度，电信行业作为高利润垄断行业，从整个行业受益的角度看上去是并不缺钱，因为公开的三家运营商的利润总和超过千亿；而站在国资委的角度，三家运营商的资金各家是各家的，岂能混用？所以我们看不到关于宽带中国建设资金的来源问题的解决方案。”陈志刚总结说。 三大运营商的机会 对于“宽带中国”所提出的20Mbps（20兆/秒）提速目标，建设光纤网络是最可行的选择，而方案也对FTTH（光纤入户）有了明确的目标，到2015年将实现7000万的用户量。 统计显示，今年，中国电信、中国联通和中国移动均计划新增光纤到户覆盖家庭 2500 万户、1000 万户和 180 万户。此外，三大电信运营商预计投资 3700 亿元用于提高光纤入户数量，光纤招标规模将达 9400 万公里。 对于运营商而言，FTTH的成本是不小的负担。 一份来自中国电信北京研究院的数据显示，就FTTH而言，每户设备（不含光调制解调器，即光猫）、光缆成本为1240元。从2009年开始的三年间，仅北京一地为铺设光纤网络就投入超过80亿元，但到2012年初只发展成功几万户，摊下来每户成本上万。 “这只是前几年还没大规模铺网时的成本，跟之前的各种电信技术类似，只要规模达到一定的数字，成本很快就能降下来。”北京邮电大学信息产业政策与发展研究所教授阚凯力说。 中国电信科技委主任韦乐平曾介绍，截至2012年8月，中国电信FTTH覆盖用户达到6379万，但实际使用FTTH的用户只有1000万左右，实装率低于15%。但只要安装率高于20%，运营商就能开始收回成本。 阚凯力认为，FTTH的成本已经可以大规模推广。“基本上五六年就可以收回成本了，运营商本身也不傻，一方面这是大规模扩张用户的机会，另一方面网速的大幅提升对于诸如视频等的信息消费而言是一个巨大发展的机会，肯定不是说政府要求提速，运营商就不计成本地去做。” 但FTTH的推进，对立足于小区宽带的民营宽带服务而言，可能是一个巨大的挑战。 中国电信监管事务部高级业务主管王崇鲁对时代周报记者介绍，目前国内宽带销售市场可以划分为三级：一级市场是骨干网宽带批发市场；二级市场是宽带批发市场，宽带提供商向骨干网运营商批发带宽；三级市场是宽带零售市场，各级宽带提供商向用户出售宽带业务。 第三级市场也就是接入网市场直接面对用户，有为数不少的民营企业涉足。 以北京为例，长城宽带、时代互通、方正宽带等都占有不少的市场，但“光进铜退”无疑将挤占他们原有的空间。 北京观滔高科技有限公司总经理曹永忠认为，面对“光进铜退”的挑战，民营宽带也要将原来的双绞线换成光纤，增加了不少建设成本，对于财力并不雄厚的民营企业而言，很可能意味着被挤出市场。 曹永忠介绍，立足于丰台区的观滔三四年前的利润率能达到40%-50%，但如今仅能维持在10%。他估计，在激烈的市场竞争下，估计能坚持到明年底的民营宽带服务企业也就几十家。 “现在一些仅覆盖几万户，实际用户只有1000 多户的小公司都在往外卖带宽。”曹永忠说。 小区垄断难破 居住在北京通州区的曾女士一年前搬入梨园地铁站附近的一个小区，但她在搬家后才发现，原来所用的联通宽带并不能迁到新家，因为小区并不允许联通进入，而必须选择铁通。 类似的情况在许多新建楼盘中尤为突出，用户往往只能选择一家运营商，因为小区物业已经与该运营商签订了排他协议。 甚至还有不少小区开发商和物业选择了自行运营宽带业务。 广州合生创展旗下的许多物业使用的宽带是其关联公司广东盈信的品牌“E家宽”，经过数年发展，广东盈信在广州已经成为仅次于电信的第二大宽带运营商。 但“E家宽”一直投诉不断，以珠江帝景、逸景翠园等楼盘为例，小区内的用户如果对“E家宽”感到不满意，却并不能改装其他运营商的宽带，甚至中国电信也被排除在外。 在业内，人们将这类问题称为“最后一公里垄断”，也就是所谓的“用户驻地网”问题。 驻地网是指从用户驻地业务集中点到用户终端之间的传输及线路等相关设施。通信行业经常使用“最后一公里”来指代从通信服务提供商的机房交换机到用户计算机等终端设备之间的连接。 王崇鲁介绍，驻地网的建设实际上应当属于开发商的责任，但并不意味着开发商和物业就能独揽驻地网的经营。 “在实际中，往往是两种情况，一种是开发商完全不管，将建设责任转嫁给电信运营商，由于这几年电信利润大幅下滑，电信、联通对于驻地网的建设有心无力，导致光纤改造的进度一度停滞；另一种情况是小区开发者或物业管理部门也往往和某一家运营商签订排他性协议，从而让小区业主除了该运营商的服务之外别无选择，甚至默许不具备资质的企业违规承揽驻地网建设和经营，阻挠合规运营商平等接入，导致无设计、无验收、无维护的‘三无’驻地网随处可见，驻地网品质低下、承载能力不足、维护服务缺失。” 但在曹永忠看来，三大运营商也在进行排他性垄断。 “如果小区中心机房是开发商建设的，我们还有机会，如果是三大运营商中的某一家来投资，很可能会形成绝对的资源垄断，我们没法跟他们开的条件比。”曹永忠说，“小区宽带最后一公里的线是谁建的，才是问题的关键。” 信息产业部和建设部2007年发布的《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》就已经规定：“房地产开发企业、项目管理者不得就接入和使用住宅小区和商住楼内的通信管线等通信设施与电信运营企业签订垄断性协议，不得以任何方式限制其他电信运营企业的接入和使用，不得限制用户自由选择电信业务的权利。” 但在实际操作中，基本成了一纸空文。 “产权问题是关键，小区通信设施的投资者是开发商，按照原建设部的规定，作为附属设施的通信设施产权属于消费者；但如果开发者是通信运营商，按照原信息产业部‘谁投资、谁建设、谁拥有’的规定，产权则属于运营商，自然电信运营商不会开放自己花大量投资建设的驻地网而方便竞争对手。”王崇鲁说，“除了工信部系统，驻地网的监管还涉及到住建委、国土规划、房管、质检等大量部门，权力分散，很难做到有效协同。” 工信部部长苗圩曾在去年两会期间介绍，原信息产业部与建设部曾联合发文，规定在新建楼宇、公共设施中，宽带网络要像煤气、电力、上下水一样建到每一户，“但各地执行的情况不完全一样，有执行得好的，也有执行得不到位的。此外还有个最后一公里收费站由谁来建的问题，当然各方都抢着建收费站，谁建了收费站，除了得到实际收益以外，还可以有效限制竞争对手进入。” 事实上，两年来各地都在试图寻找解决的方案。 2011年9月由上海市政府牵头，发布《住宅建筑通信配套工程技术规范》，并成立了国内首家新建住宅建筑通信配套设施第三方专业维护公司—上海市建筑通信网络有限公司，由第三方机构主要负责网络“最后一公里”的公开招标，监管工程质量和标准，各家运营商只负责将自己的网络基础设施引入小区门口，第三方机构具体管理小区中心机房到用户家中的通信管线和光纤，业主想选用哪家网络服务，只需和运营商签订协议，第三方机构就会帮助实现对接。 但也有意见认为，新增的第三方机构无疑将增加用户的负担，并且负责“最后一公里”建设的公司又将对整个城市的宽带市场形成新的垄断。 最终，对于“最后一公里垄断”的问题，“宽带中国”战略及实施方案中仍未有具体的解决方案。
